中國離土農(nóng)民問題及成因

□文/周 瑩

（合肥工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 安徽·合肥）

一、中國農(nóng)民“離土”的背景

由于二元的土地政策，中國的土地市場自新中國成立以來一直被分割成兩個完全分離的市場——城鎮(zhèn)土地市場和農(nóng)村土地市場。這里我們只就農(nóng)村土地市場進行分析。農(nóng)村土地市場的流轉(zhuǎn)又包括農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)和從農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。我們討論的土地征收屬于從農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地的土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民擁有完全的市場主體權(quán)。而在農(nóng)地非農(nóng)化方面實行的是一種國家高度壟斷和政府全面管制的計劃經(jīng)濟政策，村集體和農(nóng)民的決定權(quán)受到很大的限制，農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。隨著城市化和工業(yè)化進程的不斷加劇，社會發(fā)展對土地的需求也越來越大，城鎮(zhèn)化建設(shè)、道路交通修建都征占了大量的土地，不可避免的，農(nóng)民被一批一批地從土地上剝離出來，形成了一個特殊的群體——離土農(nóng)民。基本上，每征1畝地就有1.5個農(nóng)民失地。從2005年到2010年全國大致有4，000多萬（1公頃等于15畝）農(nóng)民失去土地。中國現(xiàn)在農(nóng)民約有8億人口，離土農(nóng)民占農(nóng)民人口的5%還多。

二、離土農(nóng)民現(xiàn)狀

我國自古是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是否安居樂業(yè)關(guān)系到國家是否興旺發(fā)達。所以，做好離土農(nóng)民的安置和長久生活的保障是關(guān)系到國計民生的戰(zhàn)略性問題。中國是個城鄉(xiāng)分割的二元體制國家，土地既是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民重要的生活資料，是絕大多數(shù)農(nóng)民經(jīng)濟收入的主要來源，是國家賦予農(nóng)民的，它擔(dān)負著農(nóng)民生活保障的職責(zé)。土地是農(nóng)民祖祖輩輩得以生活下去的理由，現(xiàn)在城市化的擴張需要土地，農(nóng)民離土是必須的，但是安置好離土農(nóng)民更是必須的。但是現(xiàn)行的離土農(nóng)民安置政策在制定和實施中都還存在一定缺陷，給離土農(nóng)民造成了諸多困擾，離土農(nóng)民的困境有以下幾點:

（一）對離土農(nóng)民的補償問題。在過去計劃經(jīng)濟時代，我國對離土農(nóng)民一般采取的安置原則是“誰征地、誰安置”，也就是要求征地單位解決離土農(nóng)民的就業(yè)問題。然而，隨著改革的深化和企業(yè)改制的深入，離土農(nóng)民越來越多，以至不是征地單位所能解決的，這一政策也就失去了它的實用性。國家對離土農(nóng)民的安置逐漸轉(zhuǎn)向一次性支付的貨幣補償模式。按照《土地管理法》，一般給予離土農(nóng)民一定數(shù)量的一次性補償金，補償原則是不降低被征地單位農(nóng)民的生活水平。城市化和工業(yè)化過程中的土地征用是國家經(jīng)濟發(fā)展的體現(xiàn)，這一原則卻把離土農(nóng)民排除在分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的好處之外，這對于離土農(nóng)民顯然是有失公平的。一次性的貨幣補償數(shù)目過低不能保障農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險問題，大部分離開土地的農(nóng)民并沒有什么社會保障可言，即便是有，其保障的水平和層次也非常低，到最后極可能淪為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”。

（二）離土農(nóng)民的就業(yè)及相關(guān)問題。國家對離土農(nóng)民支付了一次性的貨幣補償后，讓被征地的農(nóng)民自謀職業(yè)。而大多數(shù)農(nóng)民由于受教育程度低，就業(yè)能力和社會競爭能力差，很難順利實現(xiàn)再就業(yè)。這樣，對于多數(shù)離土農(nóng)民來說，失地就意味著失業(yè)。即便是那些被安排了就業(yè)的農(nóng)民，大多也是從事像環(huán)衛(wèi)、治安、綠化這些不要求多少勞動技能且勞動報酬低的行業(yè)。這些行業(yè)且不說能否保障他們的基本生活，至少子女教育是很成問題。雖然中國已于2006年9月1日免除了九年義務(wù)教育的全部學(xué)雜費，但教育費用不僅是學(xué)雜費，還有興趣培養(yǎng)費、學(xué)習(xí)資料費、相關(guān)生活費等，這都是壓在離土農(nóng)民身上的重擔(dān)。

（三）留守兒童和空巢老人問題。部分離土農(nóng)民選擇離開家鄉(xiāng)進城務(wù)工，這又帶來了留守兒童和空巢老人的問題。兒童的健康成長離不開學(xué)校和家長的共同教育。家長帶給孩子的不僅是生理上的照顧和成長教育，更是心理上的關(guān)心和愛護。這種關(guān)心和愛護的缺失會引起心理上的扭曲甚至導(dǎo)致犯罪。根據(jù)段成榮等學(xué)者依據(jù)第五次全國人口普查表0.95‰抽樣數(shù)據(jù)進行的推算，全國“留守兒童”數(shù)量應(yīng)為2，290.45萬人，而農(nóng)村留守兒童在其中占了87%，約有2，000萬人。廣東三大監(jiān)獄大規(guī)模調(diào)查報告顯示:八成犯罪新生代農(nóng)民工幼年留守農(nóng)村無人看管。由此可見，留守兒童犯罪問題的嚴(yán)重程度。

由于中國特有的城鄉(xiāng)分離戶籍制度，形成了人口流動的限制。再加上經(jīng)濟條件有限，進城務(wù)工的人們往往很難帶上自己年邁的父母。中國自古有養(yǎng)兒防老之說。但往往是親需養(yǎng)而子不在。在農(nóng)村，生活條件差一些，像吃水吃菜都是自己挑自己種，老人老了，行動不便，沒有人在身邊照顧，基本生活都得不到保障?？粘怖先瞬粌H僅是生活需求和安全需求得不到滿足，更具有傷害性的是親情需求得不到滿足。土地征用在轉(zhuǎn)身后留給老人們的是無限的孤寂和牽掛。

三、土地征收給離土農(nóng)民帶來困擾的原因

離開土地帶給農(nóng)民的痛苦是方方面面的，原因也有很多方面。下面就土地征收給農(nóng)民帶來各種問題的原因展開討論。

（一）土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰。中國土地制度是二元的，農(nóng)村和城市的土地制度不一樣。在農(nóng)村，土地屬于集體所有，在其他市場經(jīng)濟國家民法體系中關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定方面并沒有“集體所有制”的說法。這是因為“集體所有制”在土地流轉(zhuǎn)中不存在實際意義。如果是農(nóng)民自由結(jié)成集體，如股份公司、民間合作社、農(nóng)會等，這屬于私有制。如果是官辦“集體”，如人民公社，那就屬于官方所有。并且法律沒有規(guī)定集體所有權(quán)由誰來行使。鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組都認(rèn)為自己擁有所有權(quán)，而農(nóng)民沒有所以權(quán)，只有承包權(quán)。與這些群體相比較而言，農(nóng)民是一個最沒有勢力和話語權(quán)的弱勢群體。土地征用補償費不是直接歸農(nóng)民所有。在分配土地征用補償費的時候鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組都要分割利益，最終落實到農(nóng)民手中的只是土地征用補償費中很少的一部分。

（二）征地制度的流程和補償設(shè)計不合理?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！边@里所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。也就是說，只有國家才是買賣土地的合法主體，在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地、商業(yè)用地、公共事業(yè)用地或其他非農(nóng)用途的時候，農(nóng)民不能作為自己的土地利益代表者，行使土地的處置權(quán)與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上。而是由國家先從農(nóng)民處征收土地，使土地變?yōu)閲泻?，再由國家作為市場主體與開發(fā)商談判土地交易合同。國家是各方面利益的綜合代表，他要考慮城市化的成本、經(jīng)濟發(fā)展的速度等宏觀因素，各種因素的綜合必然影響了離土農(nóng)民的利益。忽略了農(nóng)民才應(yīng)該是“債權(quán)人”，反而使得農(nóng)民處于被動地位，無法爭取本應(yīng)屬于自己的正當(dāng)利益。

（三）官員腐敗損害農(nóng)民利益。九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，從根本上保護農(nóng)民的權(quán)利，保證農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百三十一條規(guī)定:承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。《中華人民共和國土地管理法》第十三條規(guī)定:依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。但是，由于政府出讓征收土地的價格遠遠高于補償價格，所以可以賺取剪刀差，巨大的利益驅(qū)使，使得部分地方政府官員不顧法律規(guī)定，違法征收農(nóng)民土地。這些都會直接、間接地損害離土農(nóng)民的利益。

從直接方面來看，據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源有關(guān)專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬億元。這些剪刀差都是赤裸裸的損農(nóng)民之利謀官府之益。如果說取之于民、用之于民，為社會主義做貢獻也無可厚非。從間接方面來看，政府官員的腐敗導(dǎo)致的土地征用速度過快也會損害離土農(nóng)民的利益。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，全國開發(fā)區(qū)的土地共有43%處于閑置狀態(tài)。這表明土地征用速度遠遠快于城市化、工業(yè)化進程，這導(dǎo)致離土農(nóng)民過多，不能被工業(yè)化過程中的新增部門充分及時吸收，致使部分農(nóng)民失地又失業(yè)，成為中國經(jīng)濟發(fā)展城市化、工業(yè)化過程中的犧牲品。

（四）社會保障制度體系不健全。我國社會保障制度是建立在城鄉(xiāng)分割的二元制度之上的。目前，在城市中已經(jīng)基本建立了包括失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等的社會保障制度，實現(xiàn)了城市居民最低生活保障。而在農(nóng)村，土地就是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民利用土地取得收入，吃飯穿衣、就業(yè)、醫(yī)療都在此，人老以后，土地由兒女繼承，一并解決養(yǎng)老問題。失去土地，這條關(guān)系就失去了原動力。在農(nóng)民的土地被征用過后，農(nóng)民的農(nóng)村戶口又不能及時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，不能享受城鎮(zhèn)居民的社會保障制度。離土農(nóng)民就這樣被排斥在社會保障網(wǎng)絡(luò)之外。

四、結(jié)束語

根據(jù)有關(guān)方面的測算，新中國成立以后的半個多世紀(jì)，我國農(nóng)業(yè)對工業(yè)化的“有形”貢獻超過1萬億元。農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供能源、原材料、糧食，繳納稅收，支持工業(yè)發(fā)展。農(nóng)民是中國發(fā)展的大功臣，而且還在繼續(xù)為國家的發(fā)展做著犧牲。他們有權(quán)利享受社會發(fā)展帶來的好處。中國共產(chǎn)黨本著以民為本的思想，應(yīng)該在推進社會發(fā)展過程中兼顧各方利益，充分考慮離土農(nóng)民的權(quán)益。不要讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針遺落了這群已經(jīng)失去土地的農(nóng)民。

[1]簡真瑜.關(guān)于有效解決失地農(nóng)民問題的思考[J/OL].中國城郊網(wǎng)，2005.1.6.

[2]段成榮，周福林.我國留守兒童狀況研究[G].中國農(nóng)村留守兒童社會支援行動研討會論文匯編.中國家庭文化研究會.全國婦聯(lián)，2005.

[3]劉志迎.現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)教程[M].科學(xué)出版社，2007.