山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護法律問題研究*

趙彥彬

(曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276800)

過去的十幾年中，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)的海洋經(jīng)濟取得了飛快的發(fā)展，但是，由于長期采用粗放型發(fā)展模式，半島地區(qū)的海洋環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)統(tǒng)計，目前山東半島沿海海域每年所承受的污染物已達數(shù)百萬噸，環(huán)渤海部分海域遭受污染的數(shù)量已經(jīng)超出自身凈化能力的極限，近海海域的海洋環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。因此，以海洋為依托的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)，必須高度重視海洋環(huán)境保護，從根本上解決海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，否則勢必會制約藍(lán)色經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護的概述

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)包括山東全部海域和青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無棣、沾化2個沿海縣所屬陸域，海域面積15.95萬平方公里，陸域面積6.4萬平方公里。山東半島陸地海岸線總長3345公里，約占全國的1/6，沿岸分布200多個海灣，以半封閉型居多，可建萬噸級以上泊位的港址50多處，優(yōu)質(zhì)沙灘資源居全國前列。［1］山東半島的海洋資源豐富，能源礦產(chǎn)資源富集，利于海洋產(chǎn)業(yè)以及海洋經(jīng)濟的發(fā)展。同時山東半島具有優(yōu)越的開放條件，地處環(huán)渤海地區(qū)與長江三角洲地區(qū)的中間地帶，是華北地區(qū)的最便捷的出海通道，同時也是東北亞經(jīng)濟圈的重要組成部分。

海洋環(huán)境保護對促進藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海洋經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的現(xiàn)實意義。近幾年來，山東省加強近海海域使用監(jiān)督管理，逐步加大海洋環(huán)境執(zhí)法力度，加強對海洋環(huán)境質(zhì)量狀況的監(jiān)測，藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護的各項工作取得了顯著的成效:沿海各城市的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，海水質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)不斷更新，近海海域的海水質(zhì)量狀況不斷改善。最重要的是，為進一步推進海洋綜合管理的各項工作，制定并實施了《山東省海洋環(huán)境保護條例》、《山東省海岸帶規(guī)劃》、《山東省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》、《山東省海域使用管理辦法》、《山東省海島開發(fā)建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)范性文件;建立健全海洋環(huán)境執(zhí)法體系，明確港口航運、海洋資源、環(huán)境保護等管理部門的職責(zé);進一步完善海洋環(huán)境影響評價制度、海洋環(huán)境質(zhì)量公報制度以及海洋環(huán)境應(yīng)急預(yù)案制度等法律制度，并已初步建成海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和防災(zāi)減災(zāi)體系。2010年，國家海洋局組織實施全國海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測和評價工作，并編制了《2010年中國海洋環(huán)境狀況公報》，其中《公報》顯示:環(huán)渤海海域海洋污染問題嚴(yán)重，海洋環(huán)境污染破壞形勢嚴(yán)峻，但是山東半島地區(qū)的海水質(zhì)量相對于其他省市較好。

二、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護存在的法律問題

(一)海洋環(huán)境保護立法缺少具體實施細(xì)則

從當(dāng)前我省海洋環(huán)境保護立法現(xiàn)狀來看，海洋環(huán)境保護法律體系已基本建成。為了進一步提高海洋環(huán)境保護法律的可操作性，以《海洋環(huán)境保護法》為法律依據(jù)并結(jié)合我省的海洋環(huán)境實情，制定了《山東省海域使用管理條例》、《山東省海洋環(huán)境保護條例》、《山東省海洋和海岸工程環(huán)境影響評價管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件。此外，又頒布了《山東省海洋功能區(qū)劃》、《山東省碧海行動計劃》和《山東省海洋環(huán)境保護規(guī)劃》、《山東省渤海海洋環(huán)境保護總體規(guī)劃》等一系列海洋保護戰(zhàn)略規(guī)劃，這對于強化海洋環(huán)境治理與保護，推動海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展起到重要的作用。

雖然我省的海洋環(huán)境保護法律體系初成體系，但是對于有些可能影響海洋環(huán)境保護的行為卻沒有予以明確的規(guī)定，例如，現(xiàn)行的法律法規(guī)尚未對圍海造田等海岸工程項目的專業(yè)咨詢和審批、工程現(xiàn)場勘查和管理進行具體明確的規(guī)定。此外，有關(guān)海洋漁業(yè)、旅游資源的開發(fā)、利用與管理規(guī)定，也同樣缺乏具體的實施細(xì)則。

(二)環(huán)保主管部門分權(quán)嚴(yán)重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)

根據(jù)《山東省海洋環(huán)境保護條例》的規(guī)定，海洋、海事、環(huán)保、漁業(yè)等部門在海洋管理過程中都擁有一定的執(zhí)法權(quán)，如果彼此之間沒有相互溝通和協(xié)調(diào)，勢必會造成海洋環(huán)境執(zhí)法管理的混亂。我國環(huán)境保護法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中都有管理體制方面的相關(guān)規(guī)定，但是，從其實際運行的狀況來看，統(tǒng)管部門的工作并沒有得到其他分管部門的有效配合，分管部門缺乏參與管理的積極性，始終感覺自己處于配角的地位。此外，海洋環(huán)境立法中對于統(tǒng)管部門的職權(quán)規(guī)定得比較具體，賦予其相應(yīng)的審批權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)，而對于分管部門來說，雖被賦予一定的監(jiān)督檢查權(quán)，但實際操作過程中卻無法真正參與到審批、收費以及處罰等事項工作中去，這樣使得分管部門認(rèn)為其管理沒有相應(yīng)的權(quán)威性，與統(tǒng)管部門缺少必要的溝通與協(xié)調(diào)。

(三)法律監(jiān)管不到位

目前，我省海洋環(huán)境保護法律監(jiān)管方面存在諸多問題:第一，當(dāng)前的管理體制主要是以直接管理為主，而且主要精力集中在某些具體的事務(wù)中，在處理有關(guān)審批、限制、禁止等行為時，法律手段過于單一，應(yīng)變能力較差;第二，執(zhí)法依據(jù)存在較多空白與漏洞，加之某些法律條文過于籠統(tǒng)，可操作性較差，大大加重了海洋環(huán)境執(zhí)法的困難，無法達到應(yīng)有的執(zhí)法效果;第三，受地方保護主義的嚴(yán)重影響，部分地方政府對于海洋環(huán)境保護的有關(guān)法律、政策，疏于落實，只發(fā)空頭文件，應(yīng)付檢查。例如，某些地方政府基于地方財政的考慮，在海洋環(huán)境保護的管理上缺少主動性、積極性，對于那些違法排污、無序采沙、非法圍墾等損害海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為和責(zé)任人“睜一只眼閉一只眼”，沒有對其進行應(yīng)有的監(jiān)管和處罰，客觀上縱容了其破壞海洋環(huán)境的行為;第四，對于污染破壞海洋環(huán)境行為的行政處罰力度不夠，罰款數(shù)額過低。與海洋環(huán)境保護法較為先進的國家相比，我國現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法律對于污染破壞海洋環(huán)境的行為所規(guī)定的行政處罰數(shù)額偏低，無法起到應(yīng)有的懲戒作用，無法到對海洋環(huán)境違法行為進行有效的制裁與遏制，導(dǎo)致在實際過程中企業(yè)為了企業(yè)一己私利寧可選擇違法排污并繳納罰款，這也是排污處理設(shè)施長期棄用、超標(biāo)排放污染物等現(xiàn)象的主要原因。

(四)公眾參與機制不健全

公眾參與對環(huán)境保護有非常重要的意義，目前很多國家以及國際性法律政策文件中都引入了公眾參與環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定。例如，1980年《世界自然保護大綱》、1982年聯(lián)合國大會通過的《世界自然憲章》，指出“人人都應(yīng)當(dāng)有機會按照本國法律個別的或集體的參加擬定與其環(huán)境直接有關(guān)的決定，遇到此種環(huán)境受損或退化時，應(yīng)有辦法訴諸補救”。［2］隨著我國民主化進程的發(fā)展以及公民環(huán)境保護意識的加強，環(huán)境保護領(lǐng)域也逐步引入公眾參與機制，先后制定了《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》，但與西方發(fā)達國家相比，仍有不足之處。

例如，《環(huán)境信息公開辦法》第十一條第十三款規(guī)定:“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向社會主動公開污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)名單。”該條法律只是將已超標(biāo)排放污染物的企業(yè)作為主要公開對象，這是否可以認(rèn)為那些污染物排放沒有超標(biāo)的企業(yè)沒有對環(huán)境造成污染和破壞?答案毫無疑問是否定的。那么是否也應(yīng)當(dāng)將沒有超標(biāo)排放的企業(yè)也作為公開的對象呢?目前法律還沒有明確的規(guī)定。此外，此辦法還規(guī)定了“政府環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息。”實踐中，該條公開的例外規(guī)定已經(jīng)成為“免死牌”，企業(yè)往往以涉及商業(yè)秘密為借口，拒絕公開相關(guān)環(huán)境信息，導(dǎo)致公共參與環(huán)境保護的機制難以得到實施，缺乏相應(yīng)的制度保障。

(五)司法救濟不足

現(xiàn)階段，我國環(huán)境侵害救濟制度還不完善，損害賠償機制不健全，導(dǎo)致因海洋環(huán)境破壞而受到侵害的當(dāng)事人難以很好地得到相應(yīng)的司法救濟。比如，近幾年，近海企業(yè)超標(biāo)排污、海上油井溢油事故以及大型沿海工程導(dǎo)致近海漁業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失，大片近海水域被侵占，由于缺乏完整的制度體系，使得責(zé)任人未受到應(yīng)有的懲罰，受害人難以獲得相應(yīng)的賠償或補償。此外，原告起訴資格的不確定性以及缺少實體法律的有力支撐等因素，也在一定程度上嚴(yán)重制約著公民得到應(yīng)有的司法救濟。

三、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護的具體建議

(一)完善海洋環(huán)境保護立法，加強配套實施細(xì)則的制定

目前，我省已基本建立海洋環(huán)境保護監(jiān)督管理體制和法律法規(guī)體系，但是針對相關(guān)法律法規(guī)的具體實施細(xì)則仍不夠完善。因此，要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)，進一步加強實施細(xì)則的制定，特別是程序性規(guī)范。如前所述，應(yīng)當(dāng)海洋使用金的征收、管理的范圍、程序，海洋工程、海岸工程的評審、咨詢，以及工程現(xiàn)場勘查管理制定具體、操作性強的程序性規(guī)范。同時，還應(yīng)當(dāng)對海洋旅游資源開發(fā)、利用與管理等內(nèi)容進行細(xì)致的規(guī)定。

除此之外，必須進一步完善海洋環(huán)境保護基本法律，才能為更好地保護海洋環(huán)境提供必要的法律依據(jù)。既要在實體法方面建立健全事故性溢油污染的損害賠償制度，又要在程序法方面充分保障公民的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境救濟權(quán)等環(huán)境權(quán)益。

(二)強化環(huán)保執(zhí)法部門的溝通與協(xié)調(diào)

根據(jù)目前山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)的實際情況，在海洋環(huán)境保護方面應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)督檢查體系，開展藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)大規(guī)模的海洋環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法，加大海洋環(huán)境違法違規(guī)的監(jiān)查力度，提高環(huán)境執(zhí)法實際效果。建立健全海洋環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制，進一步強化部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，及時發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境保護工作中的重大問題及突發(fā)事件，并采取積極、有效的措施，防止污染損害事態(tài)的擴大。各部門要嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)加強海洋環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)管

沿海七市要大力開展海洋環(huán)境保護專項執(zhí)法活動，重點查處未經(jīng)海洋環(huán)境影響評價即開工建設(shè)的違規(guī)海洋工程、海洋非法傾廢、將生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)在海洋自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)等重大海洋環(huán)保違法行為，同時，要加強對重點入海排污口等領(lǐng)域的監(jiān)控，嚴(yán)厲查處違法行為。此外，應(yīng)該加快建立海陸一體化污染聯(lián)動治理機制，搞好海洋環(huán)境監(jiān)測和影響評價，實行嚴(yán)格地海洋環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和污染物排海總量控制，從而更好地保護周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)范海域保護與開發(fā)利用秩序，為半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)的海洋經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。

(四)構(gòu)建公眾參與海洋環(huán)境保護機制

第一，擴大公眾參與海洋環(huán)境保護的主體范圍。公民是參與環(huán)境保護的基本主體，但是單個的個體往往很難形成合力，還有可能會導(dǎo)致“訴求流向的泛化和訴求效果的弱化”［3］。但是，環(huán)保非政府組織(ENGO)具有群體性、集體性，可以更加有效地參與環(huán)境保護。當(dāng)前，我國環(huán)境保護法中還沒有明確規(guī)定的法律地位，因此，應(yīng)該在保障公民環(huán)境參與權(quán)的基礎(chǔ)上，要逐步明確環(huán)保非政府組織的主體資格，允許其參與環(huán)境保護中來，這樣將更加有利于海洋環(huán)境保護機制的確立和完善。

第二，擴大公眾參與海洋環(huán)境保護的途徑。一方面，要鼓勵公眾積極地參與我省海洋環(huán)境立法和政策的制定，主動提取公眾的意見和建議，為公眾參與環(huán)境立法提供一個有效的平臺，不斷深化我省海洋環(huán)境立法的民主進程。另一方面，鼓勵公眾積極參與海洋環(huán)境影響評價與海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，在海洋環(huán)境許可證的審批、海洋環(huán)境糾紛的處理中，允許公眾參與其中，適當(dāng)聽取公眾建議。

(五)完善司法救濟的途徑，保障公眾環(huán)境權(quán)益

環(huán)境公益訴訟制度對于保障公民環(huán)境權(quán)益、促進環(huán)境的保護與治理有著重要的意義。由于制度層面的制約，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度仍存在一定的瓶頸，而且在立法與司法上也面臨著諸多的爭議，比如公益訴訟主體資格問題、公益訴訟案件范圍問題以及公益訴訟請求權(quán)問題等等，因此構(gòu)建科學(xué)、合理的環(huán)境公益訴訟制度還有待于訴訟法的進一步修訂。但是在訴訟法修訂之前，最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)境公益訴訟實踐情況，作出有關(guān)的司法解釋或公布指導(dǎo)性案例，為此類案件的處理和審判提供必要的依據(jù)或參考，也便于當(dāng)前的公益訴訟案件的處理以及日后的進一步立法。例如，2010年7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，明確指出可以在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院，設(shè)立環(huán)保法庭，重點審判環(huán)境保護有關(guān)案件，提高環(huán)境保護司法水平。

［1］國家發(fā)改委.山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃［R］.2011.2.

［2］姚秀盈、王春晨.遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護法律問題研究［J］.長春工程學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011，12(1):48－50.

［3］馮敬堯.公眾參與機制研究——以環(huán)境法律調(diào)控為視角［D］.武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004.