發展低碳經濟的稅收政策取向

摘要：稅收既是國家財政收入的主要來源，又是國家宏觀經濟管理的重要手段，在促進低碳經濟與可持續發展戰略中發揮著應有的作用。在全球氣候迅速變暖的趨勢下，人類社會的可持續發展受到嚴重威脅。發展低碳經濟，是我國應對環境、能源壓力，轉變經濟增長方式的必然選擇，也是實現以人為本、可持續發展的重要途徑。低碳經濟是達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態，稅收政策的制定和完善應充分體現低碳經濟與可持續發展戰略的要求。我國要逐步完善稅收政策以促進低碳經濟的發展，加快建設資源節約型、環境友好型社會，實現可持續發展。

關鍵詞：低碳經濟；稅收政策；可持續發展

一、發展低碳經濟的必要性

（一）我國現階段能源消費模式及存在問題

1.我國現階段能源消費模式

經濟的發展需要依靠能源的支撐，而要實現社會經濟持續健康運行必須有安全、可靠的能源供應和高效、清潔地利用能源作為保證。能源消費結構不僅直接關系到國民經濟增長的速度，而且關系到生態環境的優劣和人民生活質量的高低。衡量一個國家和地區經濟發展狀況、評判一個國家經濟發展是否具有可持續性的關鍵性因素就是看能源消費結構是否合理。

經過改革開放多年快速發展，2010年我國GDP達到58791億美元，僅次于美國，躍居世界第二位。與此同時，我國也已成為全世界第二大能源生產國和能源消費國同消費總體上看沒有明顯的變化趨勢，基本上在20%上下浮動；天然氣所占比重截止2000年長時間在2%左右徘徊，近年來略有上升；核電、風電、水電及其他能源消費所占比重總體趨勢呈緩慢上升態勢。因此，我國能源消費嚴重依賴煤炭，石油。盡管其他能源消費雖有所增長，但較發達國家相比差距很大。有專家預測，在今后的30-50年的時間內，煤炭仍會在我國一次能源消費中居主導地位。與世界發達國家相比，我國現有的能源結構并不合理。同時，“我國的能源利用率與世界先進水平相比也存在較大的差距，單位GDP能耗高于世界平均水平3倍，其中比美國高4.3倍，比日本高8.6倍，比德國高5.2倍。我國發電廠的平均熱效率為33%-5%，而發達國家在40%以上；工業鍋爐平均效率為60%-65%，發達國家效率為80%以上”。

2.我國現有能源消費結構存在的問題

（1）能源供給和消費存在較為突出的結構性矛盾

我國是個“富煤、少油、缺氣”的國家，由于國情原因導致我國能源消費結構不夠合理，主要以煤炭為主。1990-2005年，煤炭在我國一次能源消費總量中所占的比重平均為71.5%，2006年至今雖然其所占比例有所下降，但下降幅度不大，其比重仍維持在65%以上。在一次能源生產和消費中，石油自身生產和消費的比重嚴重不匹配，而具有清潔高效特性的天然氣和水電所占比重也很低，這就給我國的能源安全帶來嚴重威脅。

（2）以煤炭為主的能源消費結構帶來一系列負面效應

煤炭是我國最主要的消費能源，對經濟社會的發展起到積極推動作用的同時也帶來了一系列負面效應。首先，我國土地資源本就十分緊缺，煤炭的開采更使其雪上加霜；其次，煤炭的開采和使用造成了嚴重的環境污染和生態破壞問題；再次，長期的開采煤炭會造成大面積的植被破壞，甚至對地質變遷產生影響；最后，由于煤炭會帶來巨大的經濟利益，人們為了自身私利，在煤炭生產過程中急功近利、疏于監管，造成大量礦難事故，導致眾多人員傷亡、帶來嚴重經濟損失和一系列社會遺留問題。

（3）調整現有能源消費結構存在一定困難

相對于煤炭來說，石油、天然氣屬于較為清潔的能源，二氧化碳排放量明顯低于煤炭，是很好的煤炭替代資源。從世界范圍來看，大多數國家的能源消費是以油氣為主，但我國油氣資源嚴重不足，石油對外依存度很高，因此很難效仿發達國家以大力發展油氣。油氣消費比例不可能大幅度提高，能夠維持現有水平或小幅增長已經不易。油氣資源的現狀，嚴重阻礙了我國能源消費結構的調整和優化。

（4）開發利用可再生能源面臨重重障礙

從理論上講，優化當前能源供需結構最重要的途徑就是發展可再生能源產業、倡導新能源消費。但就我國目前情況來看，可再生能源產業發展并不理想，發展進程緩慢，而且面臨技術、成本、體制等障礙，對其推進需要一個漫長過程。可再生能源具有理論上的良好發展前景，但目前社會經濟體系中尚不具備為可再生能源需求創造條件的管理體制和運行機制。當前我國生物能源加工利用技術各方面程度還不夠高，生物轉化和加工效率低下，生物技術轉化工藝難以實現規模化。同時大型、精密設備，國產化水平不高，需從國外引進。這些因素一定程度上制約了可再生能源產業化。更重要的是，可再生能源產業運營成本較高，并且沒有完善的市場體系和產業發展空間。風能、太陽能、地熱能等可再生能源的開發利用仍處于初級階段，風險較大。這些都嚴重制約著可再生資源的開發與利用。

（二）我國發展低碳經濟的意義

我國是能源消耗大國，經濟的快速發展依賴于能源的大量消耗。我國經濟正處在一個關鍵的瓶頸期，面對極其嚴重的能源結構問題，低碳經濟的發展成為一種必然趨勢。在低碳經濟模式下對國內能源消費結構進行有效的調整，是促進低碳經濟可持續發展的必要條件。

1.發展低碳經濟有助于實現可持續發展

可持續發展是“既要滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”，是人類發展的最終目標。低碳經濟強調“低能耗、低排放和低污染”的經濟發展模式，是為了統籌人與自然的和諧發展，促進經濟、社會、生態三位一體協調發展。也就是說，低碳經濟發展和可持續發展有著高度統一的內涵。發展低碳經濟有利于突破我國經濟發展過程中資源、環境的問題性約束，從而走上新型工業化道路；有利于推動我國產業升級和企業技術創新，打造未來在國際舞臺上的核心競爭力；更有利于促進我國可持續發展政策機制和制度保障體系的形成和完善；也是我國經濟可持續發展的內在要求，是應對全球氣候變化的根本途徑之一。

2.發展低碳經濟有助于轉變經濟發展方式

對于經濟發展方式而言，低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎，通過節能減排的技術和能源技術的創新發展、產業結構和制度調整與創新，低碳經濟加大對碳排放量的控制，創造綠色GDP。這與我國經濟發展方式轉變的時代要求是相一致的，發展低碳經濟為我國的經濟發展方式的根本轉變提供了良好契機。通過發展低碳經濟，提高資源、能源的利用效率，降低碳的排放量，促進了我國經濟結構和產業結構優化升級；提高可再生能源發展與利用，有效地降低不可再生能源消費的碳排放，優化能源結構，從而有利于促進經濟發展方式轉變。

3.發展低碳經濟有助于順應世界經濟發展潮流并提升國際競爭力

近年來，世界各國都在以實際行動來發展低碳經濟，歐美資本主義發達國家在發展低碳經濟取得了一系列優秀成果，并試圖爭奪低碳經濟話語權，在世界政治經濟格局演變過程中處于領導地位。在后危機時代，低碳增長方式已成為亞洲各國實現可持續發展的唯一道路，更是提升綜合競爭力和爭奪國際話語權的關鍵所在。因此，在全球氣候變化背景下積極發展低碳經濟，不僅關系未來的生存和發展，也是順應世界經濟發展的潮流和歷史大勢，以發展謀跨越，爭取未來低碳經濟話語權的重大選擇。

二、我國發展低碳經濟現行稅收制度存在的問題

（一）我國現有稅收政策的降碳調節力度較弱

1.現行消費稅制度在環境保護方面的不足

消費稅是為調節消費行為而設計的，在生產環節征收很難發揮自身的作用和長處。現行消費稅關于農產品方面實行價內稅，不僅影響了企業產品的價格空間，同時增加了企業負擔，也不利于培養公民的納稅意識，還在一定程度上削弱了稅收正確引導消費、調節消費結構和限制奢侈品消費的作用。另一方面，消費稅征稅范圍過窄。對于能源、主要大氣污染物和一些容易給環境造成污染的消費尚未列入征收范圍，如電池、白色垃圾等，從而限制了稅收對污染行為的約束作用。加之政府采購過程中缺乏綠色采購的觀念，對綠色消費的引導不足。

根據財政部、國家稅務總局聯合下發的通知，從2006年4月1日起，對現行消費稅的稅目、稅率及相關政策進行調整。這次政策調整是1994年稅制改革以來消費稅最大規模的一次調整。此次消費稅政策調整的主要內容是：新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板等稅目；增列成品油稅目；取消“護膚護發品”稅目；并調整了現行11個稅目中的涉及白酒、小汽車、摩托車、汽車輪胎幾個稅目。

對這些稅種進行征稅，除了達到調節分配的目的，主要是為了促進環境保護。由于我國汽車保有量十幾年來一直高速增長，對環境的影響越來越大。雖然我國對消費稅的征收更為重視，征稅范圍也更加廣泛，但在許多方面還不健全，機制還不完善，還需投入更多精力，切實達到保護環境的目的。

2.資源稅改革后仍未徹底達到降碳作用

我國現行資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、有色金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等稅目大類。現有的資源稅征收范圍過于狹窄，力度不夠，難以遏制對自然資源的過度開采，造成資源后續產品比價的不合理，刺激對非稅資源的掠奪性開采，遠遠沒有達到促進結構調整、節約資源、保護環境的目的。

我國現行資源稅采用從量計征方式，與資源價格不斷攀升的情況不相匹配，資源稅收入不能隨資源產品價格和資源企業收益的變化而變化，喪失了對資源級差收入的“自動調節”功能，使資源稅對應稅產品價格變化完全失去了“彈性”。稅負水平過低，難以反映資源的稀缺程度，不僅扭曲了市場價格，還不利于資源的開采和利用效率的提高，從而有礙經濟的可持續發展。

3.車輛購置稅和車船稅征稅方式單一，不利于低碳經濟的發展

2001年，我國將原來的車輛購置費改為車輛購置稅，稅率確定為10%，以加強對排放大戶車輛的有效調節，但沒有針對不同能耗水平的車船實行差別征稅。對以清潔低耗能源為動力、符合節能環保標準的車輛購置稅的優惠范圍偏小、力度偏低，從而導致該稅種對低碳經濟發展的刺激作用不夠突出。

現行的車船稅基本上是根據車船的噸位數或固定稅額進行征收，與其使用的強度頻率無關，所以未能很好地體現保護環境、限制污染、促進減排的稅收意圖。如對同一類型機動車的性能、油耗、尾氣排放量以及是否配備專門尾氣凈化裝置等未加以限制，也并不納入征稅所考慮的因素，顯然與低碳經濟的理念不符。

4.企業所得稅在對環境保護方面的規定并不十分完善

目前，我國通過減免企業所得稅鼓勵企業對節能減排方面提供專有或先進技術，環境保護、節能節水項目，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。符合條件的環境保護、節能節水項目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等。如購置環保減排、節能節水等設備，可按該專用設備投資額的10%從企業當年應納稅額中抵免，當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度內結轉抵免。但是以上規定享受減免稅優惠的項目，在減免稅期限內轉讓的，受讓方自受讓之日起，可以在剩余期限內享受規定的減免稅優惠；減免稅期限屆滿后轉讓的，受讓方不得就該項目重復享受減免稅優惠。雖然企業所得稅在環境保護方面起到一定的積極作用，但扣除率單一，未考慮到低碳領域不同行業的差異；準許抵扣年限短且只可向后結轉，規定不夠合理，不利于刺激企業對發展低碳經濟的支持。

（二）激勵與約束機制不健全

1.排污收費約束機制存在缺陷

我國的排污收費制度是根據“污染者付費原則”提出的一項治理污染的手段。該制度對我國的污染控制和環境管理建設起到了積極的作用，但是，排污收費實施中仍存在許多問題。我國自2003年7月1日起執行新的排污收費標準，雖然收費標準有所改善但部分收費項目仍低于污染治理設施運行成本。費用標準過低一方面導致企業寧愿交納少量的排污費，也不愿主動治理或少排污，使得排污費的調節作用弱化；另一方面，排污收費收入不能滿足治理環境的資金需要，導致污染治理不力，環境惡化。加之現行排污收費主要根據污染物排放濃度超標收費，而基本上不考慮污染物排放總量，不利于控制污染物的排放。此外，排污費是由環保部門征收，不僅征收阻力很大，而且排污資金的使用效果也不理想。

2.稅收優惠等激勵機制并不完善

稅收優惠的政策手段主要包括直接優惠和間接優惠兩大類。但我國現行稅制中為貫徹低碳經濟思想而采取比較單一的稅收優惠措施：基本采用降低稅率、再投資退稅、定期減免等直接稅收優惠措施，缺乏針對性和靈活性。對于加速折舊、投資抵免、再投資退稅、延期納稅、稅收信貸等間接優惠形式運用不多。而且鼓勵注重事后稅收支出，未能控制污染源頭，對防止和限制排污行為難以發揮作用。

（三）我國稅收政策中發展低碳經濟的專門稅種并不十分完善

目前，我國的資源稅、消費稅、車船稅等稅種中有一些有利于環境保護、節能減排的稅收條款，但它們各自獨立、互不銜接。2010年，國家為了發展低碳經濟，積極構筑綠色稅收體系，在資源稅、環境費改稅、成品油稅費改革、車輛購置稅等方面頒布了一系列稅費新政策，但與國外相對完善的生態稅收和低碳經濟稅收制度相比，我國還缺少針對發展低碳經濟的專門稅種。

三、探索我國發展低碳經濟的稅收政策取向

（一）推動“綠色財稅”改革

適時推進資源稅費與環境稅費的綜合改革。不僅要開征新稅種、提高稅率、擴大覆蓋范圍、改善計征方式，也要改革已有的名目眾多、種類繁雜的資源收費體系，以及執法剛性不足、激勵不相容的排污收費體系，建立與推進資源節約與環境保護重任相適應、與社會主義市場經濟機制相符合的現代資源和環境稅費體系。綜合運用財稅激勵機制與約束手段，對節能降耗、資源再利用和生態友好的重點技術、重點產品和重點企業實施傾斜性的財稅優惠政策。探索建立跨行業、跨部門、跨地區和全流域的生態恢復、補償和發展持續產業的財稅補償機制。

（二）加大力度，完善稅收優惠政策

稅收優惠政策的目的在于運用多種稅收優惠手段，如優惠稅率、稅前扣除、減免稅、加速折舊、彌補虧損以及投資抵免和再投資退稅等等，來促進低碳消費和低碳生產，以達到保護環境的效果。我國應加大稅收優惠力度，提高激勵效率，引導低碳消費、生產、投資和技術推廣，合理運用關稅手段，提升企業產品在國內以及國外市場的核心競爭力，促進新技術和新能源的發展。如對從事低碳技術研發的企業給予所得稅減免，從而吸引更多企業研發低碳技術；對企業購置的各種減排設備給予適當減稅或免稅措施，對相關固定資產實行加速折舊，從而吸引更多國內外資金投入低碳產業；對風能、太陽能、生物質能等可再生能源的開發、普及以及技術研究給予投資減免、再投資退稅等方面的優惠政策鼓勵，加大扶持力度；對消費者購買低碳產品應給予財政補貼或稅收優惠，為構建低碳社會奠定堅實的公眾基礎。

（三）開征有利于低碳經濟發展的新稅種

1.環境保護稅

2007年6月國務院頒布《節能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環境稅”，并首次付諸實踐、確定明確開征。在接下來的三年中，中央政府報告中的研究內容也始終沒有離開過環境稅。2010年12月27日，財政部長謝旭人在全國財政工作會議上提出，“十二五”財政的發展改革要“開征環境保護稅”，第一次將環境稅確定為2011年“開征”。征收環境保護稅，不但可以為環境保護事業籌集專項資金，用于支持環境保護事業的發展，而且可以通過對個人和納稅企業經濟利益的調節，矯正其經濟行為，迫使其減輕甚至消除對環境的污染和破壞，或者從事有利于保護環境的生產經營活動，在制止環境污染、鼓勵保護環境方面發揮重要作用。

2.碳稅

我國現階段面臨能源和環境雙重壓力，要想改變這種狀況、實現經濟社會的可持續發展必須依靠節能減排的政策。2012年11月，黨的“十八大”報告提出：到2020年，資源循環利用體系初步建立，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少。適時征收碳稅，有助于推動消耗化石燃料產生的外部負效應內部化。通過增加能源的使用成本也能夠達到減少能源消耗的目的。在減弱二氧化碳排放量上，碳稅的開征起到了舉足輕重的作用，同時也提高了企業間相互的競爭力、降低居民負擔。所以，為了達到理想化的碳稅開征效果，就必須以我國的具體國情為基礎，借鑒國外先進經驗，將碳稅制度合理化，將納稅人、稅率、稅收優惠與課稅對象、征稅環節等要素綜合考慮。在計稅依據上以二氧化碳的排放量作為標準，從量計征，采用定額稅率形式；在稅收的轉移支付上，利用碳稅重點對節能企業和環保行業進行補貼。

3.生態稅

生態稅是為了保護生態環境而征收的稅種，其在國外已有30余年的歷史。生態稅是依靠企業承擔相對高的環境成本，繼而對生態和資源價值進行合理補償的一種稅。全球變暖已是有目共睹的事實，目前僅通過利用新能源和簡單地減少工業排放等系列方式來保護環境的力度明顯不足，而且在短時間內執行也不現實，節能減排已非常迫切。生態稅，既能促使企業主動減少二氧化碳排放，也能使企業產生動力進行技術改造升級。在現代企業升級改造過程中，它是一種推力。考慮到“生態環境和自然資源”涵蓋的廣泛性，一個完整的生態稅目當然是非常繁復廣泛的，其課稅的對象一般包括汽油稅、煤炭稅、電力稅、水污染稅、土壤保護稅、噪音稅以及垃圾處理稅等等，同時原則性與靈活性相結合，合理確定征稅范圍及計稅依據，實行差別稅率。

（四）加強宣傳教育，增強全民低碳意識

環境問題涉及方方面面，需要全體社會公民的共同重視。要想切實順利執行我國政府發布的關于調節低碳經濟的稅收政策，必須使每個公民做到保護環境、重視環境與自身的協調發展。我國應該加大對低碳經濟的宣傳教育力度，增強全民低碳意識，為構建低碳社會奠定堅實的社會公眾基礎。

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作者簡介：

黃冬梅（1964- ），女，漢族，內蒙古呼和浩特市人，副教授，碩士研究生。