新型城鎮化背景下中國的新區建設與土地集約利用

方創琳， 馬海濤

（中國科學院地理科學與資源研究所， 北京 100101）

新型城鎮化背景下中國的新區建設與土地集約利用

方創琳， 馬海濤

（中國科學院地理科學與資源研究所， 北京 100101）

研究目的：針對新型城鎮化背景下中國新區建設以及新一輪新區建設熱引發的土地資源浪費等現實問題，分析中國新區建設的現狀特征及其與土地集約利用的矛盾關系，提出新區開發與土地集約利用對策。研究方法：綜合分析與案例分析法。研究結果：中國新區建設數量不斷增多，規模越建越大；新區與主城及原有行政區劃存在錯綜復雜的關系；部分新區圈而不建，造成新一輪土地浪費，與土地利用規劃不協調；新區與主城功能趨同，造成設施重復建設，與城市總體規劃不協調；新區建設普遍超前，人口規模偏小，基礎設施浪費嚴重；新區建設的投資規模巨大，加大了地方債務風險。研究結論：把新區建設作為協調“三規關系”的重要試驗平臺，協調目標、坐標、指標、限標“四標”之間的關系，提高新區建設的產業集中度和用地集約度；在土地利用規劃指導下，加強審批監管，合理界定并嚴格控制新區規模和數量；優化新區建設用地，提高新區土地集約利用效率；合理運用土地增減掛鉤機制，為新區建設提供適度的用地保障；新區建設體現“產城一體”的要求，把新區建成產業功能區和城市功能新區。

土地利用；新區建設；存在問題；新型城鎮化

中國正處在城市化發展的快速成長階段，在新型城鎮化背景下，未來中國將走高效、低碳、生態、環保、創新、智慧、平安的新型城鎮化道路，但城市化進程將面臨日益嚴峻的供地壓力[1]。研究表明，1980—2005年中國城市化水平每增加一個百分點，所占用的建設用地為1004 km2，2006—2030年，中國城市化進程每增加一個百分點，所占用的建設用地將達3460 km2，是前者的3.45倍，而且未來批地難度越來越大[2]，也就是說，未來中國推進城鎮化面臨著日益嚴峻的土地供應保障瓶頸。在這種情況下，一些地方將新區開發作為爭取城鎮化用地的重要手段[3]。自浦東新區開發建設以來，各地紛紛效仿建設新區，出現了新區規劃與開發熱潮[4]。

1 中國新區建設的現狀特征

1.1 新區建設數量不斷增多，規模越建越大

新區是城市空間擴張的一種形式，是中國改革開放后城市化進程的重要支撐和空間表現[5-6]。據不完全統計，截至2013年2月底，全國在建的各類新區達105個（圖1），其中國家批準的新區13個，省級政府批準的38個，市級政府批準的64個；按照規劃面積劃分，超過1000 km2的新區19個，500—1000 km2的新區10個，100—500 km2的新區約40個。

就國家級新區來說，2010年之前近20年只批準了3個，即上海浦東新區（1992年）、天津濱海新區（2006年）和重慶兩江新區（2010年），此后于2011年批建了舟山群島新區、2012年批建了蘭州新區和南沙新區。就省級新區來說，中部地區的河南省最為典型。2010年2月—2013年1月，不足3年先后在河南全省18個地級市范圍內批準成立了14個省級新區。再加上已有的鄭州新區和洛陽新區，目前共有16個城市新區，總面積達5047 km2（表1）。

1.2 新區建設面積不斷擴大，主要集中在東中部地區

目前已經統計的新區規劃總面積達到7.30萬km2，接近2010年全國城市建成區面積3.18萬km2的兩倍。截至2012年底，中國已有30個新區的單體面積超過400 km2，面積超過1000 km2的城市新區也已達到19個，其中黃河三角洲新區（高效生態經濟區）是目前所有新區面積最大的，達2.65萬km2。在面積超過1000 km2的19個新區中，東部沿海地區占了12個，西部地區有6個，中部地區僅有1個，這反映出當前中國的新區建設主要集中于東部地區，中西部地區所占份額還較小，新區建設在區域上存在差異（表2、表3）。

1.3 新區與主城及原有行政區劃存在錯綜復雜的關系

整體上看，新區的開發建設一般采用的開發管理模式為：由政府控股的城市開發投資公司作為投資主體，成立黨工委和管委會作為政府派出機構進行管理，并給予土地征收、銀行信貸、財政稅收等方面的優惠和扶持政策。實際上，具體的管理方式多樣，與新區與主城及行政區的關系錯綜復雜有關。從區位上看，中國現有的城市新區多數毗鄰城市主城區，與主城區保持密切的聯系和功能分工；但也有遠離主城區的“飛地”型新區，如鄂爾多斯康巴什新區、蘭州新區等[7]，主要原因是主城區周邊缺少可利用的土地資源。從行政區劃關系上看有：（1）“合一”模式，如浦東新區、天津濱海新區、舟山群島新區等；（2）“內含”模式，新區位于行政區內部的特定區域，如鄭東新區、鐵西新區等；（3）“整合”模式，新區跨相鄰幾個行政區的特定區域，如兩江新區跨重慶江北、渝北、北碚3區，西咸新區和天府新區都跨多個縣、市、區。

表1 河南省近年來新區設立情況Tab.1 Several new districts established in Henan Province in recent years

表2 面積超過1000 km2的中國城市新區列表Tab.2 List of new city districts of area over 1000 km2in China

表3 面積在400—1000 km2的中國城市新區列表Tab.3 List of new city districts of area between 400 and 1000 km2in China

2 新區建設與土地集約利用的矛盾關系及問題

2.1 部分新區圈而不建，造成新一輪土地浪費，與土地利用總體規劃不協調

在新一輪的新區建設中，新區規劃面積不斷增大，有的面積超過現有城市建成區面積，有的達到上千平方公里，有的還同時發展多個新區。其中有些新區的建設既不符合城市總體規劃，也不符合土地利用規劃，甚至占用大量的農用地、耕地和基本農田。許多城市規劃大面積新區，繼續沿用傳統的“攤大餅”式粗放發展模式，既造成農用地和耕地的流失，也導致土地資源的浪費和低效利用[7]。另外，大面積的規劃，普遍存在著圈而不建的現象，打著新區建設的幌子，謀取國家在稅收、政策、土地等方面的優惠政策，致全局及長遠利益于不顧。

2.2 新區與主城功能趨同，造成設施重復建設，與城市總體規劃不協調

中國的城市新區建設中普遍存在著名不副實的現象。新區的“新”并非真正意義上的“新”，不是與已有城區相互支撐、互為補充，而是存在著很大的雷同之處。新區在很大程度上只是為了緩解老城區的住房、交通、資源環境的巨大壓力而選擇的策略性轉移，新區、老城的城市功能正在逐步趨同，嚴格意義上已經不能將二者完全區分開來，這種現象造成了嚴重的設施重復建設以及極大的資源浪費，從而給地方政府的財政、通勤、管理等增加了新的沉重負擔。部分新區遠離城市中心區，造成職住分離，增加交通壓力。由于城市新區大多位于原有城市的外圍，在空間上與原城區相分離。例如，內蒙古鄂爾多斯的康巴什新城，與老城區東勝區相隔超過30 km。這種新老城市的分離，造成了很大一部分城市居民“居住在老城，工作在新城”的局面，極大增加了城市居民通勤時間，增加了城市交通量，現實生活中交通擁堵、汽車尾氣污染于此也都不無關系。

2.3 新區建設普遍超前，人口規模偏小，基礎設施浪費嚴重

與新區建設形成鮮明對比的是城市新區的人口數量偏小。目前，在中國數百個城市新區中，除了幾個國家級新區人口規模較大外，其余新區人口規模均較小，絕大多數新區的人口規模屬于幾十萬的級別，部分新區人口不足十萬人，甚至低于一萬人。新區人口規模偏小不僅制約交通、供水、供電、信息、污水和垃圾處理等基礎設施的建設，同時造成已建成基礎設施的資源浪費和低效利用，而且不利于商業、教育、醫療、餐飲、娛樂等服務設施和功能的進入和壯大，難以形成持續擴大和升級的消費需求和服務需求，造成新區在很長時期內缺少人氣和商氣，違背新區設立的目標。

2.4 新區產業基礎薄弱，難以有效支撐新區經濟增長

國內正在建設的一系列城市新區中，有的依托老城的產業基礎，有的依托各種級別的產業開發區，有的甚至沒有任何產業基礎，需要在一片未開發土地上重新培育產業體系。盡管地方政府制定了新區產業發展規劃，但在招商引資、產業選擇、與主城產業競爭等方面存在很多不確定性和風險因素。相當一部分城市新區由于基礎設施條件相對較差，產業配套能力不足，短期內難以形成有競爭力的產業體系。也就不能創造穩定的就業和吸引人口的聚集，新區的生產和服務功能難以持續培育和發揮，新區的建設和發展缺少內在動力和有效支撐[7]。

2.5 新區建設的投資規模巨大，加大了地方債務風險

新區的建設涉及土地征收、房屋拆遷、道路交通、水電氣熱供給、信息網絡、污水垃圾處理、生態綠化等，會產生巨大的投資需求；同時，不管是新上產業項目，還是傳統產業項目的改造升級，都需要大量的資金投入，這對新區所在城市投融資提出更高的要求。一些城市新區開發建設的投資需求動輒幾百億元乃至數千億元，遠遠超出多數中小城市的投融資能力，迫使所在城市競相通過地方政府融資平臺公司舉債融資，導致地方政府融資平臺公司數量膨脹，負債規模急劇攀升，地方債務性風險不斷加大。據統計，截至2010年底，全國共有地方政府融資平臺公司多達萬家，地方政府性債務余額超過10萬億元。新區建設涉及的重大項目往往投資回報周期較長，部分行業和領域負債規模較大，一些地方政府在財政收入、資產變現等方面償債能力弱；還有一些地方政府的債務償還嚴重依賴土地出讓收入，甚至存在借新債還舊債的現象，進一步增加了地方政府性債務風險隱患[7]。

3 新區建設與土地集約利用的若干建議

3.1 把新區建設作為協調“三規關系”的重要試驗平臺

長期以來，中國土地利用總體規劃、城市總體規劃和經濟社會發展規劃（主體功能區規劃）“三規”之間存在不協調的關系，無法實現“三規合一”，由于各部門代表各自利益，未來也不可能實現“三規合一”，但可以實現“三規協同”，而實現“三規協同”的重要平臺就是新區建設，作為一個新區，從一開始就將三類規劃放在這一平臺上實現“三規合一”，協調好目標、坐標和指標“三標”之間的關系，提高新區建設的產業集中度和用地集約度。

3.2 在土地利用規劃指導下，加強審批監管，合理界定并嚴格控制新區規模和數量

面對全國不少地區正在掀起的新一輪“新區新擴”和“新區新建”傾向，建議國家及時采取措施，清理整頓各地在建和規劃建設的各類新區，根據城市建設和產業發展需要，立足當地資源環境承載力，科學定位“新區”發展功能，提出各類“新區”科學合理的建設規模和主導產業，明確產業發展方向與重點，并嚴格按照《土地管理法》和《城鄉規劃法》的規定，納入土地利用規劃和城市總體規劃之中，確保“新區”建設范圍與城市總體規劃建成區面積精準銜接，對已經超標建設的“新區”建議限期整改，對即將超標建設的“新區”必須立即停止建設。對于不顧資源與生態環境承載能力，肆意擴大城市建設范圍、隨意占用基本農田或變相調整基本農田為一般農田再占用的相關責任人做出嚴肅處理。從確保國家18億畝耕地這一紅線不可逾越的戰略高度出發，建議各級城市規劃和國土管理部門嚴把城市用地報批關和盲目擴張關，依法繼續實施最嚴格的土地管理制度，嚴防部分領導借城鄉一體化和踐行科學發展觀之名，變相圈地造城，越位撤縣改區，剝奪基層地方政府的發展權，嚴防出現新區“建而不營，占而不用”的屯地現象發生。

進一步統一和明確城市新區的界定和類型，從嚴管理各級城市隨意設立、自稱或改名為城市新區；制定設立城市新區的科學流程和審批程序，加強評估論證和公開公示；加強上級政府的審批和監管，原則上應只有國務院和省級政府擁有設立城市新區的審批權限，其他各級政府和部門不得審批設立城市新區，從制度上嚴控新區的數量；實行同級政府規劃、國土、環保、產業、發改等相關部門的協商會簽制度，加強同級人大、政協、社會組織、新聞媒體等機構的監督，不斷提高城市新區設立的規范性和民主性，從而提高新區建設的質量。

3.3 優化新區建設用地，提高新區土地集約利用效率

針對城市新區土地經營粗放、空間積聚程度偏低的問題，在新區規劃中應整合破碎、分散的各類用地功能。在城市新區空間布局上應體現適度分散、相對集中的原則，利用公共交通引導城市開發[8]，強調土地的混合使用和密集開發策略，集中緊湊規劃城市建設用地，形成精明增長的城市發展模式。在新區開發中應充分利用城市存量空間，加強對現有建成區的再開發，以減少基礎設施和公共服務設施建設的成本，保護空地。通過整合城市各類用地，建設緊湊新區，提高新區土地集約利用效率。

3.4 合理運用土地增減掛鉤機制，為新區建設提供適度的用地保障

土地增減掛鉤機制本來是推進城鄉用地協調發展、提高城鄉土地利用效率、緩解城市建設用地的一種有效手段，但這種手段被一些地方政府用于建設新區、隨意擴大新區面積的重要機制。一些地方采用這種增加掛鉤機制，把從縣城、鄉鎮中騰退出來的建設用地全部集中于城市的新區，在某種程度上誘導了新區建設的用地條件。建議合理運用土地增減掛鉤機制，為新區建設提供適度的用地保障，通過增減掛鉤的新增建設用地要在城市市區、縣城、鄉鎮、農村社區之間合理進行重新配置，不可過分集中于城市新區。

3.5 新區建設體現“產城一體”的要求，把新區建成產業功能區和城市功能新區

長期以來，以產業發展為目的形成的各類開發區，普遍缺乏人性化的服務和居住功能，難以滿足人的全面發展需要，也不利于土地資源的集約節約利用。新區不是開發區，新區走的是城鎮與產業、安居與樂業相結合的道路，注重城市功能與產業功能的協調發展，實現新型城鎮化和新型工業化共同推進。從國外經驗看，產業對城市發展的支撐作用日益為人們所重視。倫敦、東京、香港、巴黎等大都市新區都在政府的規劃指導下發展成為具有產業功能的新區。城市新區開發要迅速產生城市綜合性社區的功能，核心是促進城市的產業成長。因此，必須培育城市新區產業集群，產生集群效應，構筑起城市新區發展的核心區域[9]。城市新區應當致力于培養房地產、金融、保險現代咨詢等第三產業，大力發展高新技術產業，打造城市新的經濟增長點。

（References）:

［1］ 方創琳.中國城市化進程及資源環境保障報告［M］ .北京：科學出版社，2010：32-38.

［2］ 方創琳.中國快速城市化進程中的資源環境保障問題與對策建議［J］ .中國科學院院刊，2009，24（5）：468-474.

［3］ 翟文俠，黃賢金，張強，等.城市開發區土地集約利用潛力研究——以江蘇省典型開發區為例［J］ .資源科學，2006，28（2）：54-59.

［4］ 王浩.基于快速城市化背景下城市新區建設的探討［J］ .工程與建設，2011，25（4）：451-453.

［5］ 朱孟玨，周春山.改革開放以來我國城市新區開發的演變歷程、特征及機制研究［J］ .現代城市研究，2012，（9）：80-85.

［6］ 朱孟玨，周春山.我國城市新區開發的管理模式與空間組織研究［J］ .熱帶地理，2013，33（1）：56-62.

［7］ 高國力.科學管理和引導城市新區的開發建設［J］ .中國發展觀察，2012，（12）：36-39.

［8］ 王青.以大型公共設施為導向的城市新區開發模式探討［J］ .現代城市研究，2008，（11）：47-53.

［9］ 高波，葛揚，黃賢金.城市新區開發的對策與政策建議［J］ .南京社會科學，2002，（11）：13-18.

（本文責編：陳美景）

New City District Development and Intensive Land Use in the Context of New-type Urbanization

FANG Chuang-lin, MA Hai-tao
（Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China）

The purpose of this paper is to analyzes the status of China’s new city district development and the conflict between the development and intensive land use, given the context of land resources inefficient use during the rush of new city district development and new-type urbanization. Methods employed are comprehensive analysis and case study. The results indicate that 1) the number and scale of China’s new city district increases continuously; 2) There exists a complex administrative relationship between the new district and the original administrative zone, as well as the main city area; 3) The latest round of land resources waste was due to that the new districts were “planned but not developed”, which did not coordinate with the land use planning; 4) The functional overlap of new district and main city area led to the overlap of providing facilities, which conflicted with urban overall planning; 5) The population in new city district did not fit for the developing speed of the new district, therefore the infrastructure is seriously wasted; 6) The risk of local debtincreased because of a very large amount of investment to the new district construction. Therefore, some countermeasures are suggested as follows. Firstly, taking the new city district as an important test platform of harmonizing the relationship between the “three rules”, and adjusting the relations among targets, locations, indicators and limit standards, so as to improve the level of industrial concentration and intensive land use in developing the new district. Secondly, with the guidance of land use planning, regulatory approval should be strengthened and the scale and number of new city district should be precisely defined and controlled. Thirdly, optimizing the construction land use could improve the efficiency of intensive land use in the new district. Then, making rational use of the policy of integrated urban and rural land readjustment could ensure appropriate land for new district construction. Lastly, the new district construction should reflect “the integration of industry and the city” and make the new district into industrial function zone and urban function area.

land use; new city district; construction; new-type urbanization

F293.2

A

1001-8158（2013）07-0004-06

2013-06-03

2013-07-06

國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化背景下的中國城市空間格局優化研究”（13&ZD027）；國家“十二五”科技支撐計劃項目（2012BAJ22B03）。

方創琳（1966-），男，甘肅慶陽人，教授，博士生導師。主要研究方向為城市發展與規劃。E-mail: fangcl@igsnrr.ac.cn