農民工社會保障問題分析

□文/張鐵柱

（連云港市醫療保險管理處 江蘇·連云港）

一、農民工社會保障現狀

農民工又稱為進城務工人員，一個不同于而又介于農民和市民之間的群體，具有農民身份的產業工人，兼具農民與工人身份的勞動者。農民工是我國最主要的流動人口，他們增加了自身收入，為農村富余勞動力資源找到了出路，同時也為城市經濟發展提供了急需的勞動力，為經濟增長做出了重要貢獻。作為近年來出現的一個特殊的社會群體，農民工不僅數量龐大而且增速很快，并且流動性極強，未來發展非常不確定。農民工在城市里身份特殊且地位尷尬，一方面他們離開土地在城鎮從事非農產業，不同于傳統真正的農民群體，兩者之間的隔閡日益加深；另一方面他們又因戶籍的原因而與傳統的城鎮勞動者有別，而且被包括社會保障制度等在內的面向城鎮居民的相關制度所排斥，使得他們難以真正地城鎮社會和工業勞動者群體，逐漸成為弱勢群體甚至是城市的“邊緣人”。他們為城市的繁榮發展做出了巨大貢獻，但由于長期以來在計劃經濟體制下所形成的城鄉“二元結構”及其固有的經濟社會制度，就使得農民工游離于城市和農村之間。農民工的合法權益得不到有效保障，由此產生了一系列的社會問題。因此，農民工的社會保障問題成為我國社會保障制度建設中一個急需破解的難題。

二、農民工社會保障偏低的原因

目前，我國農村勞動力外出務工人員大約有1.2億人，進城農民工約為1億，長期以來他們的權益得不到保障，社會保障程度較低。近年來，農民工參加社會保障參保率有所增長，但是增長率遠遠落后經濟的增長，大部分農民工社會保障還是空白，筆者認為原因是多方面的：

（一）思想觀念方面原因。一些思想觀念客觀上阻礙了農民工社保問題的解決。一是認為政府社會保障負擔已經很重，無力承擔對農民工的社會保障。二是認為農民工雖然從事工人職業，但他們仍是農民，還有農村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。

（二）企業方面的原因。有些企業錯誤地認為農民工參保會增加成本，加重企業負擔，降低企業競爭力，部分企業對農民工社會保障采取能拖則拖的態度，以各種理由拒絕參保。同時，在現行保障體制下，也有極少數企業無力參保。農民工所在單位大部分是民營企業或鄉鎮企業和個體工商戶，主要從事建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的工作，不少是微利行業。存在極少數企業為他們繳納的基本養老、醫療、失業、工傷和生育五項保障金感到負擔較重，參保的積極性不高的現象。

（三）農民工自身的原因。一是不知道享有社保權利。對社保不了解，社保意識薄弱；二是不愿參保。部分農民工離開土地來到城鎮的動機主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險費減少了現金的收入，不愿意拿錢參保；三是不敢提出參保要求。當前，我國勞動力市場競爭激烈，農民工的就業競爭更為激烈，一些農民工也不敢冒著丟掉飯碗的風險向用人單位提出參保要求，就業的壓力迫使部分農民工不得不接受用人單位的低工資和無保障；四是無力參保。部分農民工工資收入偏低，且不穩定，繳納保險費會使個人的負擔過重。

三、農民工社會保障幾點建議

目前，我國的農民工已達1億多人。基于資金、技術、管理等多方面的思考，在完善農村社會保障制度的前提下，建立整體上歸屬農村社保體系，又符合農民工自身特殊性的社會保障制度是突破農民工社會保障問題困境的出路。

（一）堅持的原則。解決農民工社會保障問題，應遵循以下原則：一是堅持低水平、廣覆蓋、逐步完善的原則，完善農村社保體系；二是堅持權利和義務相統一的原則，宣傳和動員農民工參加農村社保體系；三是堅持個人、家庭、社會相結合的原則，共同承擔農民工參加社會保障的責任；四是設立農村社會保障管理機構。管理內容主要包括行政管理和業務管理。行政管理要做好農民工的組織工作實現勞動力的合理流動；業務管理要做好保險基金的籌集和費用的支付工作，加強對基金的投資和運營，使其保值增值。

（二）建立相適應的制度。解決農民工社會保障問題，不能簡單的追求整齊劃一，而應從實際出發，為不同社會群體設計與之相適應的社會保障制度。

1、確立農民工工傷保險制度。農民工的工傷保險應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。在實踐操作中，以“以支定收，收支平衡，并留有一定的風險儲備金”為保險基金籌集原則，強制性要求企業（雇主）完全承擔并按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。目前，我國的農民工大多從事勞動強度大、工作環境差的工作。建立農民工工傷保險最主要的是加強用工單位的意識，各級政府要加大檢查力度并強化執法。

2、確立農民工失業保險制度。針對農民工就業極不穩定的現狀，城鎮失業保險面臨巨大壓力。企業在轉制過程中面臨的資金困難，使這項制度實施起來具有相當的難度，實行“一票征繳”是想以養老保險帶動失業保險。根據《失業保險條例》，失業保險覆蓋范圍為城鎮企事業單位。然而，該條例第一次將農民工納入了社會保障體系，第二十一條規定，單位招用的農民合同制工人連續工齡滿一年，本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未簽訂或提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，支付一次性生活補助金。該規定雖然能在一定程度上解決農民工的失業保障問題，但是從長遠來看，達不到農民工的需要。

3、確立農民工醫療保險制度。醫療保險制度包括大病統籌醫療保險與一般醫療保險。建議對有雇主的農民工實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，其中雇主按比例負擔社會統籌的全部費用和個人賬戶的小部分費用，個人繳納進入個人賬戶。個人賬戶用于一般醫療或門診費用，當醫療費用超過一定比例，即為大病，則由社會統籌醫療負擔絕大部分費用，其余仍為個人負擔。無雇主的農民工可以參加大病統籌醫療保險，日常醫療開支，則由個人或家庭承擔。首先應按一定的標準進行分類。對已經取得城鎮居民資格的農民工，可以參加當地的職工醫療保險。其他的農民工可以參加農村合作醫療，由于農村合作醫療繳費率低，為農民工提供的醫療待遇低于城鎮水平，也不能滿足一些農民工的需要。因為他的繳費額很低，所以他的報銷比例也是很低，雖然能夠解決部分費用，但是如果真的有了大病還是很難解決問題。因此，還可根據農民工的實際情況設計不同的保障層次。具體而言，首先該醫療基金應有繳費的底線，所有農民工都要按此標準繳納，按此層次享受的待遇為基本醫療待遇。如果需要更高的保障，可以多繳費參加大病統籌，這部分多繳費用納入農民工的個人賬戶。到發生醫療支出的時候，繳費多的農民工享受的待遇比繳納最低繳費額的農民工要高。而具體高多少需要由當地政府制定具體的辦法。其次，農民工也可根據在當地的服務年限享受有差別的醫療保險待遇，如在本地服務時間越長，享受的保障水平越高。

4、確立農民工養老保險制度。由于我國傳統上將土地和家庭作為農民養老的依靠，對農民沒有建立諸如城市企業職工的基本養老保險制度。但是，對于離鄉的農民工來說，如果他們將在城市終身就業和生活作為自己的目標，在沒有取得城市居民資格之前需要為自己將來的養老打算。而對于那些打算以后回鄉養老的農民工而言，農村家庭日趨小型化，是否能夠發揮養老保障的作用是個未知數，況且農村也已經開始建立養老制度的改革，這樣處于城市和農村兩點間的農民工的養老問題日益浮出水面。目前，有些地方已開始對農民工養老保險制度進行探索。筆者認為，城市養老保險和農村養老保險的銜接是關鍵，建議：一是農民工與用人單位終止、解除勞動關系后，在本市行政區域內重新就業的，可以接續養老關系，由社會保險經辦機構接轉其繳費記錄。接續時，只接續養老關系，不轉移養老基金：跨統籌區域就業的，可以轉移養老關系；其個人賬戶全部隨同轉移；回農村的，可以保留養老保險關系，將其個人賬戶封存，作為其接續養老關系的依據，待重新就業后，繼續繳納養老保險費，其繳納年限可以累計計算，并憑社會保險經辦機構開具的繳納養老保險憑證辦理轉移、接續、清算、終止養老保險關系等手續；二是可將農民工分為本市籍和非本市籍兩部分。本市籍農民工已參加農村養老保險的，也可將其工作期間養老保險個人賬戶存儲額和按規定核算的待遇轉移到其農村養老保險賬戶中。沒有參加本市養老保險的，可在其戶口所在地參加農村養老保險，新建個人賬戶，同時將工作期間養老保險個人賬戶儲存額和按規定核算的待遇轉移到其新建個人賬戶中，并按有關規定享受相應的待遇。■