湖南省礦山環境安全管理對策研究

黎 鑫 唐 立

(1.湖南安全技術職業學院，湖南 長沙 410151；2.湖南中煙工業有限責任公司，湖南 長沙 410000)

湖南省礦產豐富，為“有色金屬之鄉”。由于礦產業迅速發展，礦區生產重經濟效益、輕環境保護，導致耕地和植被大量破壞，礦山地質災害多發，且治理難度很大。應建立健全有關法律法規，實施嚴格的礦山環境管理；理順管理體制，實施“管”“督”分離；完善管理制度，規范管理流程；確保高效行使職能，有效預防災害發生；確保礦產資源的可持續發展。

1 理順礦山環境管理體制，實施“管”“督”分離

目前，礦山環境管理體制表現為多頭管理。國土資源部門主要負責探礦權許可程序、礦山地質環境保護規劃、礦山地質環境影響評價審批、礦山地質環境保護與治理恢復方案審批、采礦權許可程序、礦山環境監測與監管、礦山地質環境治理與環境恢復檢查驗收以及用地審批和土地復墾；環境保護部門主要負責礦山項目環境影響評價報告的審核；水利部門負責水土保持方案的審核；林業部門負責林地管理。多頭管理，責、權、利很難分清。當然，客觀地說，我國基本上還是明確了礦山地質環境以國土資源部門為主管，其他部門為輔管的格局。我國《環境保護法》明確規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理，國務院環境保護行政主管部門建立監測制度，制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，加強對環境監測的管理。”但是作為負有環境監測、監管責任的環境保護行政主管部門在礦山環境監管中，僅在項目立項時負責審查環境影響評價報告，在礦山生產運營過程及末端恢復治理中并沒有發揮太大作用。國土資源部門人員大多都是從事資源開發的專業人員，或多或少地存在重資源開發利用，輕環境保護的思想，使監管不到位。礦山地質環境保護本身帶有較強的專業性，為有效發揮環境保護部門環保意識強和國土資源部門資源開發專業能力強的特點，可以考慮實施“管”“督”分離的監管體制。國土資源行政主管部門負責礦區范圍礦山環境保護與恢復行政管理，發揮專業特點，對采礦項目的開采方案、探礦與采礦權許可、生產過程監管、土地復墾、恢復治理等，實施一體化的行政管理職能；環保行政主管部門負責對礦山項目環境影響報告進行審查批準、組織建立礦山環境監測系統、確定礦山環境污染可接受水平指標，對與礦山環境相關的責任主體以及環境安全事故開展環境監督執法，從面上對礦山環境進行控制。通過這種管、督分離的體制，使各行政管理機構責權明確，相互制約，提升礦山環境保護的水平。

2 完善管理制度，規范管理流程

2.1 加強礦山環境相關技術研究，完善礦山地質環境技術標準體系

將礦山環境保護及其產業化確定為優先支持的研究領域。礦山環境保護及其產業化方面的研究內容很多,如礦床開采、選礦、冶煉、礦產資源綜合利用、尾礦的再利用、土地復墾技術、礦產資源回收與替代技術、礦山環境安全監測技術、礦山環境治理恢復技術等。這些方面研究成果的應用，不但能降低礦產開發利用的成本,而且可以保護環境。有些方面的產業化,如尾礦再利用，還具有巨大的經濟效益和環境、社會效益,是拉動經濟增長的理想投資領域。同時，系統研究地球物質的聚集、運動和演化規律,可以從源頭上找到資源開發導致的物質運動對環境的影響原因,從而提出預防和治理礦山環境的措施。礦山環境相關標準很多，涉及面很廣，需要進一步清理現有標準體系，對影響礦山環境的重點監測指標、礦山環境恢復治理標準開展針對性研究，進一步完善礦山環境技術標準體系及其適應性。

2.2 完善礦山環境影響預評價制度，實施礦山環境許可與影響評價驗收制度

在礦山環境保護方面，雖然主要由國土資源部門主管，但根據“管” “督”分離的管理體制，環境保護行政主管部門依然負有本行政區環境保護最后把關人的職責，相當于足球守門員。雖然我國實施了建設項目環境影響評價制度，但是礦山開發項目，由于有其特殊性，目前采用建設項目環境影響評價由環保部門負責，礦山地質環境影響評價由國土資源部門負責的局面。實際上礦山開發對環境的影響是一個整體，這種條塊分割的管理方式不利于對環境的保護，也加大了企業負擔和管理成本，有必要將其合二為一，編制統一的礦山建設項目環境影響評價報告書。根據《環境保護法》第十三條“建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響做出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書”的規定，首先由國土資源主管部門預審，報環保部門最后批準。預審主要從專業角度把關，主要包括對開采方案與環境保護與防治措施的技術可行性進行審查。環保部門主要從整體上把關對本地區環境的影響，決定是否批準。

鑒于礦山開發對環境影響的復雜性和開采過程的長期性，要發揮環保部門的最后負責和環境督導的作用。可以考慮由環保部門實施環境許可制度，在礦山建成投產時，根據環境影響預評價報告書要求進行環境影響、環境保護配套設施及環境管理驗收，核發環境許可證，并定期進行環境影響評價，對于定期環境影響評價不合格的，吊銷環境許可證，停產整頓或關閉礦山。在對新建礦山、生產中的礦山、閉坑礦山開展環評時，要大力培育環境評價市場，加強對環境影響評價機構的監管，積極開展礦山環境損害代價定量評估，在環境影響評估中引入監管閾值。

2.3 完善礦山環境監測體系，建立礦山地質環境監測地理信息系統

目前，湖南省基本上還沒有建立礦山環境監測系統，對礦山環境不能實施有效監測，不能掌握其動態變化，不能預測其發展趨勢，不能為保護礦山環境、開展礦山環境治理恢復、為監管提供基礎數據和依據，嚴重妨礙了對礦山環境的保護。可以考慮由環保部門和國土行政主管部門組織建立監測制度，制定監測規范，健全監測網絡，指導和監督采礦權人開展礦山地質環境監測。礦山企業應該獨立建立本礦區地質環境監測系統，并接入國土資源部門主管的國家地質環境監測系統和國務院環境保護行政主管部門組織建立的環境監測網絡。

礦區地質環境監測系統，在監測技術上主要采用現代遙感與在線監測技術，輔以傳統現場和實驗室分析，提高了監測數據傳輸與管理的信息化水平。同時，結合GIS技術，建立環境空間數據分析決策系統；設立專門的監測隊伍，按規定上報監測資料，對礦山地質環境進行動態監測。

2.4 實施礦山環境定期聽證制度

礦山環境直接關系到礦區百姓的長遠切身利益，可以考慮在環境影響評價時引入聽證制度，征求當地基層政府和民眾對環境影響的意見和建議，平衡好經濟發展與環境保護之間的關系，約束采礦權人和政府監管人員的行為，充分體現執政為民的理念。

2.5 開展礦山環境代價定量評估，完善礦山環境恢復保證金制度

環境影響評價和礦山環境治理恢復保證金等制度的實施，并沒有根本扭轉環境惡化的趨勢，其中一個重要原因是，環境破壞的經濟損失難以定量。因此，如何度量礦山環境代價的高低，并以此作為衡量礦產資源開發效益的評判標準，作為環境補償、管理的政策依據，是保障礦業和環境可持續發展的關鍵。要積極開展礦山環境代價的定量研究，探索一套礦山環境代價定量評估的方法，合理確定礦山環境直接經濟損失和間接損失。在編制礦山環境恢復治理方案時，不僅應計算恢復治理的直接費用，還要計量礦山環境破壞后的代價，將二者合并計算礦山環境恢復治理保證金。此外，礦山環境恢復治理保證金要根據破壞程度實施動態繳納，嚴重的要多繳納，保護得好的少繳納，使恢復治理保證金有足夠數量用來恢復治理礦山環境和支付環境破壞給當地百姓和經濟造成的損失，同時也激勵礦山企業和當地社會積極保護礦山環境。

3 提升專業技能水平，加強環境保護監管力度

3.1 完善礦山環境恢復治理制度

礦山環境恢復治理從本質上來說是末端治理，是治標的方法，也是保護礦山環境的最后一道屏障。雖然湖南省已經實行了礦山環境恢復治理制度，但是礦山環境破壞依然很嚴重，礦山環境并沒有得到徹底恢復治理，關鍵原因是礦山環境恢復治理制度并不完善。要完善礦山環境恢復治理制度及其監管執行可以考慮從以下幾個方面入手：一是正確區分礦山環境恢復的責任主體。二是擴大恢復治理資金來源，采取有力措施確保資金落實到位。多方籌集資金和積極采用市場機制，對歷史上遺留的礦山環境問題進行治理，是實現礦山環境良性循環的必由之路。三是完善驗收標準與驗收辦法，強化各方違約責任，強化環保部門在礦山環境恢復治理中的驗收評價作用。建議在由國土資源部門對閉坑后礦山環境恢復治理驗收后，再由環保部門做閉坑環境影響評價。四是加強對礦山環境恢復治理技術與技術標準研究，加快環境治理產業化研究。五是發揮當地基層政府、民眾和監管部門的作用，加強對恢復治理全過程的監管。

3.2 加強礦山環境保護的監管力度

有好的制度設計還不足以保護礦山環境，還應該切實加強對礦山環境的監管力度，要強化制度執行，做到有法必依，違法必究。一是將環境保護納入地方政府的政績考核指標中，要求地方政府把保護礦山環境作為職責之一，礦區環境沒有達到監管指標的，應按照礦山環境代價相應扣減經濟增長指標，并嚴加處罰。二是國土資源部門要切實依照制度嚴格監管，大力培育礦山環境保護市場，加強對第三方中介與評價機構等市場主體的監管。三是環保部門要加強對環境的監測力度，以及環境督查執法力度，加強對監管主體、采礦權人等市場參與主體的督導執法。

3.3 加強礦山環境保護宣傳教育和專業工程技術人員培訓

要從根本上保護礦山環境，必須加大宣傳教育力度，普及礦山環境保護的知識，使人人都認識到環境保護與經濟發展之間的關系，增強環保意識，使環保成為每一個人的自覺行動。同時，要培養一批礦山環境保護的專業技術隊伍，提升他們的專業技能水平，只有這樣，才能有效保護礦山環境。

總之，要通過完善礦山環境安全管理法律法規，加強對礦山環境的監管，變污染的末端治理為源頭治理，建立礦山環境恢復保證金制度等措施，確保礦產資源可持續發展。

參考文獻：

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