征收價格調節基金的合法性質證

葉 姍

(北京大學 法學院，北京100871)

一、問題的提出

現代市場經濟國家的政府注重制定經濟政策來調控價格、穩定市場，“幾乎可以不夸張地講，只要有政府的地方，就有價格控制”。［1］物價穩定和經濟增長是現代政府進行宏觀調控所追求的重要目標，在經濟快速增長的條件下，人類社會持續創造財富，物價上漲幾乎是不可避免的。然而，歷史經驗表明，物價上漲過快甚至通貨膨脹①通貨膨脹和物價上漲是兩個不同的經濟范疇，通貨膨脹是指貨幣發行量超過流通中實際需要的貨幣量而引起的貨幣貶值現象，其直接后果是物價上漲。可能給經濟社會發展產生較大的負面影響，而物價上漲過快可能給黎民百姓的生計和生活造成的沖擊更是顯而易見的?！氨M可能避免物價上漲過快”就成為價格控制的核心目標，在這一理念指導下，我國《價格法》②《中華人民共和國價格法》1997年12月29日通過，自1998年5月1日起施行，簡稱《價格法》。專章規定了“價格總水平調控”，明確了“穩定市場價格總水平是國家重要的宏觀經濟政策目標”，進而避免商品和服務價格顯著上漲或市場價格總水平出現劇烈波動。

“在市場經濟條件下，價格是非常重要的，它貫穿于經濟生活的方方面面，因而會影響相關的制度形成?！保?］《價格法》規定了建立重要商品儲備制度、設立價格調節基金、建立價格監測制度、重要農產品市場收購保護價格、重要商品和服務價格顯著上漲干預措施、市場價格總水平異常狀態緊急措施等價格調控措施。其中，設立價格調節基金可以說是爭議最多的一項，它1987年誕生于廣東，1997年確立于《價格法》，其后，雖然國家發展改革委員會(簡稱國家發展改革委，其前身是國家計劃委員會，簡稱國家計委)多次明確表示“縣級及以上地方政府有權設立和征收價格調節基金”，③最典型的是《國家發展改革委辦公廳關于縣級人民政府是否有權征收價格調節基金問題的復函》(發改辦價格［2009］694號)、《國家發展改革委辦公廳關于地方政府是否有權設立和征收價格調節基金問題的復函》(發改辦價格［2009］1124號)等。強調各級政府設立價格調節基金對于穩定價格、保障民生的重要性，但是，有關它的質疑卻從未停止過，而財政部也從未將其列入全國政府性基金目錄，國務院也一直沒有制定專門的行政法規。國家發展改革委有關“地方政府可以向社會征收價格調節基金”的解釋是否符合《價格法》第27條呢?

在“北大法寶”收錄的司法案例中，與價格調節基金有關的行政案件主要有兩類:其一，物價部門提出的強制執行價格調節基金征收決定的申請，有13個案例:12例是“懷化市鶴城區價格調節基金征收管理辦公室”提出的，1例是“湘陰縣某某局與湘陰縣某某雅韻茶藝征收價格調節基金糾紛執行案”;其二，被征收人不服價格調節基金征收決定而提起的行政訴訟，僅有丘建東不服廈門市物價局征收客房價格調節基金行政征收案(2006年)和向群訴重慶市涪陵區物價局行政征收糾紛案(2008年)。兩類案例中，物價部門提出的申請都得到了支持，被征收人提起的訴訟都被駁回，政府征收價格調節基金看上去似乎合法。

上述兩起行政訴訟案件，看上去針對的是被告征收價格調節基金的具體行政行為，但是，原告實際上都附帶提出了地方政府征收價格調節基金的合法性的質疑。①“福建省廈門市思明區人民法院(2007)思行初字第36號判決書”、“福建省廈門市中級人民法院(2008)廈行終字第1號判決書”，http://www．pkulaw．cn/fulltext_form．aspx?Db=pfnl＆Gid=117796449＆keyword=＆EncodingName=＆Search_Mode=，“重慶市涪陵區人民法院(2008)涪行初字第 13 號判決書”，http://www．pkulaw．cn/fulltext_form．aspx?Db=pfnl＆Gid=117546633＆keyword=＆EncodingName=＆Search_Mode=，2012年12月1日最新訪問。我國《行政復議法》和《行政訴訟法》僅僅允許對具體行政行為提出行政復議或提起行政訴訟，最高人民法院認為國務院部、委制定、發布的規章之間不一致的，應送請國務院作出解釋或裁決，②參見1999年《中華人民共和國行政復議法》第2條、1989年《中華人民共和國行政訴訟法》第2條、第53條第2款。而不能逕行裁判，然而，“從實證或經驗上說，中國目前尚不存在憲法審查制度，或者說，該‘制度’根本未曾啟動過”，［3］因此，兩位原告都選擇了起訴具體征收行為。

其一，丘建東請求法院認定廈門市物價局于2006年11月7日根據住宿費征收價格調節基金人民幣4．8元的具體行政行為違法。一審法院認為，該征收行為事實清楚，依據充分，合法有效，因此，駁回了訴訟請求;二審法院認為，一審判決認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法，因此，駁回了上訴，維持原判。雙方當事人都認可以下事實:2006年11月5日，原告到廈門市旅行，入住思明區湖濱南路某招待所，7日結賬，花費住宿費20元，被征收了價格調節基金4．8元，這是由被告下屬的價格調節基金管理辦公室依據《關于調整價格調節基金征收對象和標準的意見》(廈府辦［2003］235號)委托招待所代為征收的。原告不服該征收行為，向廈門市政府提出了行政復議申請，而廈門市政府作出的“廈府復決字(2006)48號行政復議決定”，維持了被告的具體行政行為。一審中，原告訴稱，《價格法》及相關規章有關設立價格調節基金的規定，只是調整政府和經營者的關系，沒有授權地方政府可以向旅客征收價格調節基金。廈府辦［2003］235號文件依據《價格法》第27條制定，但是，卻違反了《立法法》第8條第6項“對非國有財產的征收只能制定法律”的規定以及第9條的授權立法規定，③《中華人民共和國立法法》，2000年3月15日通過，自2000年7月1日起施行，簡稱《立法法》。因此，該文件從對餐飲業和經營者征收價格調節基金擅自改為對客房業和消費者征收，而征收率從3%提高到4%，都應歸于無效。

原告請求一審法院對該征收行為進行法源的審查，同時，請求撤銷被告的征收行為，返還其被征收的財產4．8元。被告辯稱，廈門市對住宿賓館、酒店、招待所、旅社、飯店的旅客征收價格調節基金是根據法律法規規定，經省政府批準確定的，征收的依據充分。一審法院認為，根據國務院、國家發展改革委和福建省、廈門市的一系列文件，被告征收價格調節基金4．8元的事實清楚、法律依據充分、符合法定程序。丘建東不服，提出上訴，其理由是:價格調節基金屬于政府性基金，有嚴格的審批程序，國務院明文規定地方政府無權設立基金項目，而廈門市的價格調節基金也不在財政部公布的2004年政府性基金目錄內，因此，廈府辦［2003］235號文件是無效的，廈門市物價局據此作出的征收行為也是無效的。被上訴人辯稱，上訴人在上訴狀中引用的部分規范性文件不能證明該項價格調節基金是違法的，它由經營者代收代繳，待經營者將代收資金繳到財政專戶后，再開具全省統一監制的財政票據給代征單位，對財政收費的稽查問題不屬于該案的審理范圍。二審法院認為，《立法法》第8條規定的征收對象通常是有形財產而不是貨幣，價格調節基金不適用這一條款。因此，原告的訴訟請求混淆了《立法法》關于“非國有財產征收”的“征收”的概念以及政府向消費者征繳稅費的“征收”的范疇，是對物價部門征收價格調節基金行為的合法性的誤解。①林偉斌，賴華平．《丘建東不服廈門市物價局征收客房“價格調節基金”行政征收案》，http://www．smcourt．com/detail．php?t_p=16＆n_id=3576，2012年12月1日最新訪問。

其二，向群請求確認重慶市涪陵區物價局于2008年1月11日對其自備車收取260元價格調節基金的具體行政行為違法，一審法院駁回了原告的訴訟請求。雙方當事人都認可以下事實:向群有中華牌自備車一輛，2008年1月11日被告向其收取價格調節基金260元，原告不服，向涪陵區政府提出了行政復議申請，后者作出行政復議決定，維持了這一具體行政行為。原告訴稱，征收政府性基金應當經由批準程序，根據《財政部關于發布全國政府性基金項目目錄的通知》(財綜［2004］6號)和《財政部關于公布2006年全國政府性基金項目目錄的通知》(財綜［2007］4號)等文件，價格調節基金不在征收范圍內，任何人都有權拒絕繳納。被告辯稱，政府征收價格調節基金于法有據，可以依法制定征收范圍和標準。《重慶市地方政府性基金項目目錄》(渝辦發［2005］22號)明確納入了價格調節基金，涪陵區是重慶市唯一征收價格調節基金的試點地區。一審法院認為，雖然財綜［2007］4號的基金目錄中沒有價格調節基金，但沒有明確規定停止向社會征收。在國務院沒有新的規定前，應按照舊的規定執行。

以上兩個案例值得討論的法律問題是:地方政府征收價格調節基金的抽象行政行為是否合法?價格調節基金制度創設至今已有25年，經濟發展水平和財政收入基礎已經發生了很大的變化，地方政府向社會征收價格調節基金的正當性是否仍然存在尚存疑問。《價格法》第27條沒有規定價格調節基金如何設立、怎樣征收，更沒有規定價格調節基金征收權的分配問題。那么，價格調節基金的征收權應當由物價部門還是財稅部門行使呢?誰的解釋更加合理呢?我國1979年3月啟動價格體制改革，1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出:價格體系的改革是整個經濟體制改革成敗的關鍵;1992年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》規定:推進價格改革，建立主要由市場形成價格的機制。在價格體制改革屢見成效的同時，財政體制改革仍然較為滯后。

二、能否征收:迥異的意見

現代市場經濟國家大多實行宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制?！耙磺薪洕ㄒ幹疲瑤缀醵缄P聯到物價規制，而物資規制與物價規制二者的關系，極為密切?！保?］價格調節基金1987年6月誕生于計劃經濟時期的改革開放前沿陣地廣東。廣東省物價局最先提出應當在大中城市建立價格調節基金的建議，其背景是，當時廣東省社會商品零售總額中，政府定價的比重僅占20%左右，再用行政手段來管理已經不太現實，因此，提出了這種適應市場經濟體制的價格調控措施。1988年4月5日，國務院發布《關于試行主要副食品零售價格變動給職工適當補貼的通知》(國發［1988］23號)指出:“為了防止主要副食品價格劇烈波動，大中城市要建立平抑副食品價格基金，生豬產區要建立保護養豬的調節基金?；饋碓纯筛鶕數厍闆r，多渠道籌集，具體辦法由當地人民政府規定”。在制度建立初期，主要是副食品價格調節基金和其他關系國計民生方面的價格調節基金。后來，國務院還發布了《關于積極穩妥地推進物價改革抑制物價總水平過快上漲的通知》(國發［1993］60號)、《關于加強對居民基本生活必需品和服務價格監審的通知》(國發［1994］16號)等規范性文件，此后，大多數省份都建立起了副食品價格調節基金制度。1995年《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》強調，各級政府要建立和完善價格調控機制，加強重要商品儲備、風險基金和價格調節基金制度的建設。經過近10年發展，全國價格調節基金制度建設已經初具規模，其資金來源于國家專項補貼、副食品價格補貼、中央財政用于菜籃子工程的預算撥款、外來勞務人員繳納的城市增容費以及從工商企業事業單位的銷售或營業收入中按比例收取的資金等，但是，仍然存在不少問題，“領導不重視，主管部門不配合，代征部門不積極，被征單位不支持，是影響基金征收的關鍵問題”。［5］自1992年確立社會主義市場經濟體制目標、1994年啟動分稅制財政體制改革后，“我國價格調控從主要依靠行政手段直接控制價格轉變為主要運用經濟、法律手段，輔之以必要的行政手段，直接調控與間接調控相結合”，“大部分省市實行了重要商品價格調節基金制度”。①參見國家發展改革委價格司:《中國價格改革三十年》，《經濟日報》，http://cpc．people．com．cn/GB/64093/64387/8751851．html，2012年12月1日最新訪問。

《價格法(草案)》原本沒有規定第27條的內容。②參見陳錦華:《關于〈中華人民共和國價格法(草案)〉的說明》，1997年8月25日，http://law．npc．gov．cn:87/page/browseotherlaw．cbs?rid=bj＆bs=42195＆anchor=0#go0，2012年12 月1日最新訪問。全國人大法律委員會于1997年12月24日所作的《關于〈中華人民共和國價格法(草案)〉審議結果的報告》中提到:“一些常委委員、財經委員會和一些地方、部門、專家提出，建立重要商品儲備制度，設立價格調節基金，是政府調控價格的重要手段，對于穩定市場，特別是保持主副食品價格的穩定，具有積極作用，應當在法律中予以肯定”，因此，建議增加一條:“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調節基金，調控價格，穩定市場”。③參見項淳一:《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國價格法(草案)〉審議結果的報告》，1997年12月24日，http://law．npc．gov．cn:87/page/browseotherlaw．cbs?rid=bj＆bs=42196＆anchor=0#go0，2012年12 月1日最新訪問。隨后，全國人大法律委員會于1997年12月29日所作的《關于價格法(草案修改稿)、獻血法(草案新修改稿)和防震減災法(草案修改稿)修改意見的匯報》中稱，逐條研究了委員們的意見，進而提出了一系列修改建議，但是，卻沒有明確表示會接受這一條意見。④參見薛駒:《關于價格法(草案修改稿)、獻血法(草案新修改稿)和防震減災法(草案修改稿)修改意見的匯報》，1997年12月29日，http://law．npc．gov．cn:87/page/browseotherlaw．cbs?rid=bj＆bs=42197＆anchor=0#go0，2012年12月1日最新訪問。從最后通過的《價格法》的文本來看，還是采納了這一意見，規定為第27條:“政府可以設立價格調節基金”，然而，對于地方政府是否有權征收價格調節基金的爭議卻越來越大。

1996年，《國務院關于加強預算外資金管理的決定》(國發［1996］29號)要求:“立即組織力量對預算外資金認真進行清理整頓”，“對不符合國家規定設立的收費和基金項目一律取消。今后國家原則上不再出臺新的基金”。1997年，《中共中央、國務院關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》(中發［1997］14號)要求:“建立健全向企業的行政事業性收費、罰款、集資、基金項目的審批管理制度”，其中，“向企業收取基金，必須按照規定報財政部會同有關部門審批，重要的要報國務院審批。”1997年至1999年，財政部等六個部委聯合于對基金、附加、收費項目進行了三次清理，于1997年、1998年公布了兩批“基金(附加、收費)項目”，包括:河北保定市供熱價格調節基金、廣西電價調節基金、云南化肥價格調節基金、四川攀枝花市公路客運價格調節基金和貨運燃油差價調節基金、四川德陽市天然氣價格調節金以及吉林、廣西和云南鹽業價格調節基金、山東水泥價格調節基金、廣東電力價格調節基金、廣西石油價格調節基金、廣東和廣西課本價格調節基金等項目。《價格法》第27條規定的價格調節基金是一項新的政府性基金嗎?政府性基金是指“各級人民政府及其所屬部門根據法律、國家行政法規和中共中央、國務院有關文件的規定，為支持某項事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專項收費”，“設立政府性基金項目應當報財政部審批，重要的政府性基金項目，由財政部報請國務院審批”，“各地區、各部門申請設立政府性基金項目、變更項目名稱、改變征收對象、調整征收范圍或標準、減免政府性基金等，一律按照上述規定程序辦理”。⑤參見《財政部關于加強政府性基金管理問題的通知》(財綜字［2000］22號)。

2000年，財政部列舉的需要清理整頓政府性基金中包括價格調節基金。⑥參見《財政部關于清理整頓各種政府性基金的通知》(財規［2000］16號)。2002年，財政部強調，“今后，除法律、國家行政法規明確規定外，國家原則上不再設立新的政府性基金項目。法律、國家行政法規明確規定的政府性基金項目，有關地區和部門要按照規定程序報財政部批準，或由財政部審核后報國務院批準，嚴禁未經國務院或財政部批準越權設立各種政府性基金項目”，同時，取消了“河北省課本價格調節后備金、上海市平抑糧食價格基金、山東省中小學課本價格調節基金、湖北省種籽價格調節基金、安徽省食鹽價格調節基金和生豬價格調節基金、湖北省自來水價格調節基金和供水價格調節基金、四川省自來水價格調節基金”等項目。⑦參見《財政部關于公布取消部分政府性基金項目的通知》(財綜［2002］24號)。其后，財政部公布了保留的政府性基金項目，“凡屬于法律、國家行政法規、黨中央和國務院文件以及財政部會同有關部門批準設立，且明確規定征收對象、征收范圍和征收標準的政府性基金，予以保留。這部分政府性基金共計26項”，①參見《財政部關于公布保留的政府性基金項目的通知》(財綜［2002］33號)。然而，價格調節基金既不在財政部取消的目錄里，又不在其保留的項目中。

財政部認為，“價格調節基金為重新申報的政府性基金項目。鑒于價格調節基金涉及面廣、情況比較復雜，我部將會同有關部門進行專題調查，另行研究解決辦法?！雹趨⒁姟敦斦筷P于重新申報政府性基金項目的通知》(財綜函［2002］8號)。自2004年初至今，財政部每年都公布一次《全國政府性基金項目目錄》，③參見《財政部關于發布全國政府性基金項目目錄的通知》(財綜［2004］6號)。但是，從來沒有將價格調節基金納入其中。與此相反，盡管價格調節基金事實上已經廣泛征收，但財政部曾經以“亂收費”的名義喊停了多種價格調節基金，迄今，財稅部門內部仍然將其定性為“地方政府違法違規越權成立的政府性基金”，認識較為一致。例如，財政部對中國煙草總公司的答復是:“甘肅省蘭州、慶陽、張掖市人民政府要求煙草批發企業按銷售額的0．1% －0．2%或應納稅額的2%繳納價格調節基金，屬于地方人民政府越權設立的政府性基金，你公司在甘肅省的所屬相關企業可以不執行當地政府有關繳納價格調節基金的規定。”④參見《財政部關于中國煙草總公司甘肅省分公司所屬企業繳納地方價格調節基金問題的通知》(財綜［2009］20號)。遼寧省地方稅務局對本溪市地方稅務局的答復是:“價格調節基金未經國務院和省政府批準由地稅機關征收，根據省局的規定，不同意你局繼續代征價格調節基金等未經國務院和省政府批準由地稅機關征收的規費。”⑤參見《遼寧省地方稅務局關于停止征收價格調節基金問題的批復》(遼地稅函［2008］76號)。概言之，財稅部門對地方政府征收價格調節基金始終抱持偏于否定的態度。

2002年6月，國家計委提出，“研究制定進一步規范價格調節基金的征收、使用和管理，國家儲備物資價格管理等規范政府價格調控行為的法規規章，增強政府運用經濟手段調控價格的能力，提高調控效率。”⑥參見《國家計委關于進一步加強價格法制建設的意見的通知》(計經調［2002］832號)。然而，有關價格調節基金的征收、使用和管理的行政法規和部門規章卻遲遲沒有提上議事日程。2005年，國家發展改革委指出:“在價格調節基金制定新規定之前，各地仍按《價格法》、國務院有關文件和當地政府的規定執行”。⑦參見《國家發展改革委關于價格調節基金有關問題意見的函》(發改價格［2005］296號)。而且，國家發展改革委還提出了具體的要求:“將價格調節基金用于政策性補償、平抑糧油副食品等生活必需品價格異常波動、對困難群體的動態價格救助、支持重要商品儲備以及為保障供給、促進流通和結構調整進行的政府資助等”，明確“依法設立價格調節基金，可以采取年度財政預算安排，向社會普通或專項征收等多種方式”。⑧參見《國家發展改革委關于運用價格調節基金加強和改善價格調控的通知》(發改價格［2005］928號)。2010年，以農產品為主的生活必需品價格上漲較快，加大了城鄉居民特別是中低收入群體的生活負擔，國務院再次強調“各地區要把穩定價格工作列入重要議事日程，建立協調機制，加強監測預警，及時研究制定價格應急預案，依法完善價格調節基金管理，增強價格調控監管能力”。⑨參見《國務院關于穩定消費價格總水平保障群眾基本生活的通知》(國發［2010］40號)。國家發展改革委則稱，“按財政預算的有關規定，納入專戶管理，專款專用，且專項用于調控價格、穩定市場”。⑩參見《國家發展改革委關于依法完善價格調節基金管理增強價格調控監管能力的通知》(發改價格［2012］621號)。

由于對價格調節基金能否征收的認識差異，很多地方物價部門曾多次請示國家發展改革委或上級物價部門。例如，2007年，國家發展改革委對內蒙古自治區發展改革委的答復是:“征收副食品價格調節基金有明確的法律依據，包括國務院《關于試行主要副食品零售價格變動給職工適當補貼的通知》(國發［1988］23號)、《關于積極穩妥地推進物價改革抑制物價總水平過快上漲的通知》(國發［1993］60號)和《價格法》第 27條”。?參見《國家發展改革委辦公廳關于副食品價格調節基金有關問題的復函》(發改辦價格［2007］2943號)。2009年，國家發展改革委對廣西自治區物價局的答復是:“依據《價格法》第27條規定，縣級人民政府有權設立價格調節基金”。?參見《國家發展改革委辦公廳關于縣級人民政府是否有權征收價格調節基金問題的復函》(發改辦價格［2009］694號)。2010年，國家發展改革委對吉林省物價局的答復是:“各地在設立價格調節基金時，個別地方采取的是財政預算安排的形式，大多數地方則采取了向社會經營者征收的方式”，“不管采取哪種形式，只要是按照《價格法》的規定，由當地人民政府依法設立，有關經營者應當按照當地人民政府的有關規定，按時繳納價格調節基金”。①參見《國家發展改革委辦公廳關于對一汽集團征收副食品價格調節基金問題的復函》(發改辦價格［2010］2702號)。四川省發展改革委對資中縣物價局的答復是:“縣級人民政府有權決定設立、征收價格調節基金”。②參見《四川省發展和改革委員會關于縣級人民政府是否有權征收價格調節基金問題的復函》(川發改物價函［2010］569號)。湖南省物價局對岳陽市物價局的答復是:“你市境內兩大中央石化企業生產的民用石油液化氣屬于燃氣范疇”，“對其他燃氣，你市人民政府可結合當地實際情況確定征收標準和方式”。③參見《湖南省物價局對岳陽市開征石油液化氣價格調節基金問題的復函》(湘價函［2012］111號)。湛江市政府對中國石化銷售有限公司華南分公司的答復是:“規定對經本市調出的燃油征收價格調節基金是符合法律要求的”。④參見《湛江市物價局關于征收燃油價格調節基金等有關問題的函》(湛價函［2010］83號)。概言之，物價部門對地方政府征收價格調節基金始終抱持肯定的態度，依據的同樣是《價格法》第27條，而且，認為其可以向社會直接征收。

三、《價格法》第27條該當如何解釋

從前述財政部和國家發展改革委對待地方政府能否征收價格調節基金迥然不同的態度來看，“價格調節基金到底有沒有征收依據”是雙方各執一詞的關鍵所在，前者認為，這是地方政府違法違規越權設立的政府性基金;后者強調，這是縣級以上地方政府按照《價格法》的規定設立的，地方政府有權決定向社會征收。另外，前述案例表明，法院傾向認為，盡管財政部公布的全國政府性基金目錄中沒有納入價格調節基金，但也沒有予以否定，在國務院沒有制定新的規定之前，可以按照以往的慣例來征收。從目前公開的資料來看，筆者無從證實:財稅部門和物價部門在“地方政府能否征收價格調節基金”問題上的重大意見分歧何以一直沒有得到有效的解決，《價格法》第27條該當如何解釋?直言之，地方政府征收價格調節基金的行為真的符合《價格法》第27條的立法原意嗎?從政府設立價格調節基金的必要性能夠推導出向社會直接征收價格調節基金的正當性嗎?價格調節基金制度創設至今已有25年了，全國GDP從1987年的12058．6億元上升到2011年的471564億元，增長了39．11倍，而同期財政收入也從2199．35億元上升到103740億元，增長了47．17倍。⑤參見《國家統計年鑒》，http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/，2012 年12 月1 日最新訪問。2011年全國價格調節基金籌資額達到230．2億元，僅占當年財政收入的0．22%，可謂九牛一毛而已，籌資額10億元以上的有山西、內蒙古、廣東、陜西等，籌資額最低的安徽為0．05 億 －0．1 億元。［6］

價格調節基金在性質上屬于政府性基金的范疇，相當于大陸法系國家所稱的特別公課或特種公課的概念，是為了滿足特定的財政收入目的或促進經濟社會穩定發展的需要而向特定群體征收的資金，與特定目的稅的內涵接近，獨立于經常性預算和資本性預算等傳統預算表格而自成體系，成為復式預算體系的重要一極。⑥參見我國復式預算體系包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府性基金預算。“特別公課既系對義務人課予繳納金錢之負擔，故其征收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許?！保?］“已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產，依法其歲入供特殊用途者，稱為特種基金”，“特種基金中之特別收入基金的收入來源中有些是依法向特定產業群體按一定費率征收，此即特種公課”。［8］特別公課可以向所有人征收，也可以向特定群體征收，其主要受制于財政法定原則，而不取決于量能課稅原則。

財政部《政府性基金管理暫行辦法》(財綜［2010］80號)第11條規定:“國務院所屬部門(含直屬機構)、地方各級人民政府及其所屬部門申請征收政府性基金，必須以法律、行政法規和中共中央、國務院文件為依據”，價格調節基金本身確實“師出有名”——規定于《價格法》第27條。政府設立價格調節基金的權力是一項法定權力，“任何主觀權利都以法制的存在為前提，主觀權利被法制創設、承認，并被法制或強或弱地加以保護?！保?］但是，該條款的內容非常簡單，完全沒有規定價格調節基金如何設立、怎樣征收，因此，財政部和國家發展改革委出現了“仁者見仁、智者見智”的意見分歧。財政部《政府性基金管理暫行辦法》第12條規定:“法律、行政法規和中共中央、國務院文件明確規定征收政府性基金，但沒有明確規定征收對象、范圍和標準等內容的，應當按照下列程序進行申請和審批:……”《價格法》第27條只是政府征收價格調節基金的必要條件而不是充分條件，如果沒有這一條，政府一定不能征收價格調節基金，而有了這一條，也只是達到了申請的最低要求。

國家發展改革委負責擬訂并組織實施價格政策，而財政部負責管理政府性基金，設立價格調節基金既是一種價格政策，又是一項政府性基金，那么，到底誰有權解釋《價格法》第27條呢?前述案例表明，法院實際上也回避了審查哪一種解釋才符合《價格法》第27條的立法原意。在筆者看來，《價格法》第27條中的“政府”、“可以”和“設立”等立法術語都屬于不確定的法律概念，都需要進行解釋:“政府”是指哪一級政府呢?“可以”是指義務嗎?“設立”是否包括“向社會直接征收”呢?“在立法者使用確定的法律概念、或者對不確定的概念下定義、或者確定立法目的的情況下，明確性就已經存在了”，“不確定的法律概念同時也包含著自由裁量空間，結果是，經濟行政機關根據事實有權作出各種決定”。［10］盡管對于該條款的解釋仍然存在較大的分歧，但是，截至2011年底，已經有20多個省制定了《價格調節基金管理辦法》。政府公共預算無法安排充足的財政資金來穩定價格、保障民生，能夠成為向社會直接征收價格調節基金的充分理由嗎?筆者認為，地方政府設立價格調節基金的必要性是毋庸置疑的，然而，這不足以證成政府向社會直接征收基金的正當性。

嚴格遵循字面含義的文義解釋一直是主流的解釋方法，可以最大限度地避免法律解釋的不確定性。“法律解釋，應以文義解釋為先，有復數解釋之可能性時，始繼以論理解釋或社會學的解釋，就法文文義上可能之意義，加以限定之操作?！保?1］有關“政府可以設立價格調節基金”的解釋，重點在于“政府”和“設立”兩個范疇?！罢笔侵钢醒脒€是地方政府呢?是指一級政府還是政府主管部門呢?現實中，已經設立了很多省級和地市級價格調節基金，但沒有中央一級的。國家發展改革委將其界定為:“國務院授權地方政府多渠道籌集，用于調控生活必需品等重要商品價格的專項資金?！雹賲⒁姟秶野l展改革委關于運用價格調節基金加強和改善價格調控的通知》(發改價格［2005］928號)。可見，國家發展改革委認為，“政府”僅指中央政府，地方政府設立價格調節基金的權力來自于國務院授權，而不是《價格法》本身的賦權，至于“設立”則解釋為“多渠道籌集”。很多地方政府制定了有關價格調節基金的征收、使用和管理的規章，但具體規定差異很大。例如，該項基金被定義為:“縣級以上人民政府依法設立，通過多種方式籌集，用于調控價格、穩定市場的專項資金”，②參見2011年《湖北省價格調節基金管理辦法》?；颉盀檎{控重要商品市場價格，建立應急保障調節機制，促進全省經濟平穩較快發展，依法向企業征收的專項基金”。③參見2011年《河南省價格調節基金征收使用管理辦法》。其目的則被描述為“調控與人民群眾生產生活密切相關的重要商品價格”，④參見2012年《福建省價格調節基金管理辦法》與2005年《山西省價格調節基金管理規定》相類似?；颉捌揭?、調節與人民群眾生產、生活密切相關的重要商品價格異常波動”。⑤參見2009年《廣東省價格調節基金管理規定》。

各地的價格調節基金主要由物價部門征收，也可以委托財稅部門和工商部門代征，還可以通過法院強制執行。而征收的渠道則包括針對資源性、壟斷性企業專項征收和對生產經營行為按照一定的稅收比例普遍征收，至于籌集的方式，既包括通過預算統一安排財政資金，也包括向社會直接征收。國家發展改革委將《價格法》第27條解釋為政府可以直接向社會征收價格調節基金，是否逾越了合適的限度呢?《價格法》中規定的價格調控措施屬于公法的范疇，對公法性質的條款更是應當從嚴解釋?！敖忉尡举|上不具有創造性，雖然在解釋過程中會形成新的規則，但這些新規則只有通過與原文直接關聯才能得以維續。”［12］在所有公法領域，公權力的行使都應當保持相當程度的謙抑，除非得到法律明確授權，否則，公權力主體不得作出任何可能侵害私有財產權的行為，同理，也不得任意作出可能征收私有財產的決定。國家發展改革委有關“國務院授權地方政府多渠道籌集”的解釋，形式上沒有記載國務院的授權決定的規范性文件支持，因此，屬于沒有明確授權的目的、范圍的空白授權，而實質上卻超過了設立基金的界限、而擴大到多渠道籌集基金的范疇?！胺参戳腥搿赌夸洝芬约拔唇泧鴦赵夯蜇斦颗鷾实恼曰穑?、法人和其他社會組織應拒絕繳納?！雹賲⒁姟敦斦筷P于公布2011年全國政府性基金項目目錄的通知》(財綜［2012］27號)。

即使同樣是向社會直接征收，各省的做法也大相徑庭，既有全行業征收，也有向特定行業或特定領域征收，例如，山西省規定，“價格調節基金按實際繳納的增值稅、消費稅和營業稅三稅之和的1．5%計征?！薄案叨愘x的卷煙、釀酒生產企業價格調節基金按實際繳納增值稅、消費稅和營業稅三稅之和的1%計征。”②參見2005年《山西省價格調節基金征收使用管理辦法》。湖北省規定，“向社會征收價格調節基金，按納稅人實際繳納的增值稅、消費稅、營業稅稅額的1%計征。其征收范圍是:(1)娛樂業;(2)旅店業、飲食業;(3)煙草、酒類、化妝品行業;(4)成品油、電力、燃氣、熱力、通信等重要商品和服務項目。必要時，經省政府同意可以對磷礦石等資源性產品實行單獨計征。”③參見2011年《湖北省價格調節基金征收使用管理辦法》。廣東省規定，“省級價格調節基金征收項目和標準是:(1)對批發環節的成品油按0．02元/升征收;(2)對省級電網每年銷售電量按0．003元/千瓦時征收;(3)對批發環節的燃氣按0．04元/立方米征收;(4)對依法應計征水資源費的取水量按0．03元/立方米征收;(5)對基礎電信運營商通信業務收入按0．1%征收;(6)對確無法退還消費者的預付通信費按50%征收;(7)省人民政府批準的其他征集項目。”④參見2009年《廣東省價格調節基金管理規定》與2012年《福建省價格調節基金管理辦法》相類似。河南省規定，“為穩步推進省級價格調節基金制度的建立，起步階段先對煤炭(含焦炭)征收價格調節基金。凡在本省行政區域內從事煤炭生產、銷售的企業按銷售量繳納價格調節基金。價格調節基金征收標準按品種分類確定為:原煤20元/噸，洗選煤30元/噸，焦炭35元/噸。”⑤參見2011年《河南省價格調節基金征收使用管理辦法》。以上征收范圍由寬及窄，選擇征收對象、確定征收標準、從量計征或從價計征、獨立征收或附加征收，都顯得較為隨意。

政府設立價格調節基金是一種宏觀調控措施，而宏觀調控必須依法進行，宏觀調控的必要性和合理性都不足以使其獲得違背基本原則和具體規則的正當性?！叭绻覀冊试S這些代理人推動或追求更多的目標，它們能夠根據所謂的公共利益或普遍福利被合理地正當化，則會導致一個更為嚴重的、很可能是難以把握的問題”。［13］財政法定原則要求，政府不能在法律沒有明確規定的情況下向社會直接征收價格調節基金，即使這種嚴格按照字面來解釋法律的觀點可能阻礙價格調節基金制度的發展，這樣的限制是必須的，否則，征收價格調節基金很可能成為、事實上已經成為對私有財產權直接構成侵害卻又貌似合法的手段?！岸惙ㄉ侠婢馑獙崿F的，乃是稅法規定之實質的合理性，而不僅是稅法單純的形式合理性。亦即稅捐法律解釋適用的結果，應當合乎情理。”［14］客觀來說，《價格法》第 27 條已經制定出來了，在這一條款未作修改之前，其適用只能通過解釋來解決，但是，不能任意解釋、隨意適用，不得擅自加重被征收人的經濟負擔?！敖洕倪\作，尤其是政府與企業的關系，以及地方政府課征的各種稅捐的權力仍未建立制度性的常規，反而提供了經濟發展的反誘因。”［15］即使確有設立價格調節基金來穩定物價的必要，但是，在層級較低的地方政府享有的財力不足以匹配事權的背景下，其設立的價格調節基金就不得不直接向社會征收。

“對條文含義的模糊性警惕，是預測法律將被如何解釋和實施時需要考慮的又一個問題?！保?6］盡管《價格法》第 27 條的規定很簡單，但是，執法機關在解釋法律時，不能異化成創造新的規則?！叭绻贫ǚㄎ谋灸＠鈨煽苫蛘吆磺澹ü賾斪駨男姓C關或執行機關的解釋，不要試圖援用其他淵源去填補空隙或消除含混之處?！保?7］即使是對《價格法》第 27條進行擴大解釋的國家發展改革委，也同樣意識到向社會普遍征收或專項征收的價格調節基金可能影響被征收人的財產權益，因此，要求“向社會普遍或是專項征收的，應該按照適量、適度、公平負擔的原則，不得影響企業正常生產和群眾生活，同時多級政府之間需統籌安排，不得重復征收。”⑥參見《國家發展改革委關于依法完善價格調節基金管理增強價格調控監管能力的通知》(發改價格［2012］621號)?！疤热舳鄶等藳Q定政策的權力是毫無限制的，那么他們就有可能以少數人的利益為代價來謀取其自身的利益，即便在這兩種利益之間，在重要性上并沒有什么差別?！保?8］政府設立的價格調節基金可以用于平抑副食品市場物價，對臨時性或突發性市場價格波動以及重大節假日的副食品市場價格進行補貼，但是，向社會直接征收價格調節基金卻可能侵害被征收人的利益，因此，有關價格調節基金征收的規則明顯更加重要。

理論上說，政府征收價格調節基金的權力包括開征權和停征權，但事實上甚少行使停征權。①例如，貴州省自2004年8月1日起征收煤炭價格調節基金，2008年曾暫停征收，2011年又重新征收。與物價部門總是單獨決定，而不是與財稅部門聯合決定征收價格調節基金不同的是，河南省發展和改革委員會、河南省地方稅務局決定自2012年8月1日起至10月31日止，對省內煤炭生產、經營企業暫緩征收省級價格調節基金。②參見《河南省發展和改革委員會、河南省地方稅務局關于暫緩征收省級價格調節的通知》(豫發改價調［2012］1103號)。該決定沒有闡明為什么要暫緩征收省級價格調節基金，而價格調節基金暫緩征收確實使被征收人受益，對身為上市公司的被征收人而言，屬于影響公司利潤和股東權益的政府行為，需要向公眾披露信息:“經公司財務部門測算，暫緩征收煤炭價格調節基金將導致公司少繳煤炭價格調節基金4910．00萬元，增加凈利潤3682．50萬元，其中:歸屬于母公司所有者的凈利潤增加3401．78萬元，折合每股收益0．018元”，③《神火股份(河南神火煤電股份有限公司)暫緩繳納煤炭價格調節基金公告》，http://news．163．com/12/0814/02/88R83JQF00014 AED．html，2012年12月1日最新訪問?！坝捎谄矫汗煞菰阡N售煤炭時，價格調節基金由購買方承擔，因此暫緩征收價格調基金減輕了公司客戶方的負擔，也增強了公司產品在本省的競爭力?！雹堋镀矫汗煞?平頂山天安煤業股份有限公司)暫緩繳納煤炭價格調節基金公告》，http://money．163．com/12/0816/02/890E30VK00253 B0H．html，2012年12月1日最新訪問。前例表明，物價部門和財稅部門其實完全可以就政府征收價格調節基金問題進行充分的協商。

與價格調節基金相近的還有中央預算穩定調節基金，后者是指為了更加科學合理地編制預算，保持中央預算的穩定性和財政政策的連續性，專門用于彌補短收年份預算執行收支缺口，作為超收年份的預留財政資金，除非遇到財政收入嚴重欠缺的年份或重大突發事件時才能動用。2006年，國務院從當年超收的1960．27億元財政資金中拿出500億元設立了該基金，此后，每年的預算都會從超收的財政資金中抽取部分調入該基金，自2008年起，年度預算執行中如有超收，原則上都要注入該基金，不再在預算外支出。2011年，超收的財政資金中的2892億元調入該基金，而同一財政年度征集的價格調節基金的規模僅為230．2億元，可見，即使價格調節基金確有設立之必要，也不意味著必須通過向社會直接征收才能實現。“利益衡量乃在發現立法者對各種問題或利害沖突，表現在法律秩序內，由法律秩序可觀察而得之立法者的價值判斷?！保?9］制度設計是各方利益權衡和博弈的結果，地方政府直接向社會征收價格調節基金實際上是其無法通過常規預算統籌安排的原因所致。充分證明，地方政府實際上沒有真正重視價格調節基金，而只是將其作為征集更多財政資金的理由而已。

四、結論

設立價格調節基金是我國不可或缺的一項宏觀調控政策，然而，其必要性不足以支持向社會直接征收價格調節基金的正當性。我國《價格法》第27條規定了“政府可以設立價格調節基金”，但是，既沒有規定價格調節基金如何征收、怎樣使用。筆者始終認為，地方政府介入市場運行的法治化程度過低是造成我國經濟運行過程中諸多不暢的重要癥結所在。“在我國經濟發展過程中，法律從來都不那么重要，特別是在地方上，法律就不怎么能起作用，而不起作用的結果則加重了地方政府經濟職能的錯位程度?！保?0］盡管財稅部門曾經三令五申強調價格調節基金必須經由法定程序審批才能向社會直接征收，但是，在國務院的默許、國家發展改革委的明示以及法院的支持下，《價格法》第27條中的“設立”硬是給解釋成“可以直接向社會征收”的意思，而“政府”也被擴大到“縣級以上地方政府”的范圍。

在現行法律框架和司法體系中，地方政府征收價格調節基金的合法性審查還沒有相應的法律機制，而法院在審理相關行政案件時，事實上采取了回避實體問題的態度。在缺乏司法性的違憲審查制度的情況下，通過立法系統內的糾錯機制來矯正違憲或違法的下位法或許是一個折衷的解決之道。至于在判斷征收價格調節基金是否違法的問題上，既有形式標準——具體規則:《價格法》第27條，又有實質標準——基本原則:財政法定、適度和績效原則。財稅部門和物價部門是價格調節基金的共同主管部門，《價格法》第27條的解釋權應當由財稅部門和物價部門共同行使，前者起決定性作用。在《價格法》第27條沒有修改補充之前，應當進行狹義解釋:“政府”僅限于中央和省級政府，“設立”不意味著可以直接征收。

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