民生財政權利進路之爭鳴、反思與重構

陳 治

(西南政法大學經濟法學院，重慶401120)

近年來，“民生”一詞高頻率地出現在各種政策性文件與學術文獻中，成為轉型社會背景下集結人們利益訴求以推動公共政策轉向的一個標志性話語。在民生問題熱的背后，一個最令人關注的現象是權利視角的廣泛引入，學界普遍以權利配置不當或權利保障不力的制度缺陷作為民生問題的生成根源，而不再停留于物質資源供給不足或者更確切地說是財政投入不足的形式層面。這對于民生財政實施進路的選擇可謂意義重大。作為一種在支出安排上向民生傾斜的財政運行模式，民生財政的實踐價值恰恰容易被簡單化約為加大民生的投入，因而權利視角的引入有利于扭轉民生財政實施中的形式化傾向，推動形成民生財政以權利保障為中心——包括權利界定、權利實現、權利救濟的實施進路，筆者稱之為權利進路。然而，權利進路的開啟并沒有完全消弭民生財政面臨的質疑，相反，引發了新的爭鳴:作為民生財政實施依據的究竟是一種怎樣的權利?如何在法律文件中明確界定這種權利?權利實現是否存在限度，是否會導致價值沖突與財政收支矛盾?這種權利能否得到救濟?對上述問題的不同回應，將決定著民生財政的實踐走向，值得進一步分析。

一、實施民生財政的權利依據:傳統私權、納稅人權利抑或新型權利

作為民生財政實施依據的究竟是一種什么類型的權利?是傳統私權，納稅人權利還是一種新型權利?

對民生財政多持謹慎態度的學者一般強調民生財政應當建立在保障私權或者是納稅人權利的基礎上，比如認為“民生財政并不是單純調整支出結構，不能過于集中于民生問題的經濟層面而應當重視個人權利與政府職能的規范分析”，［1］或者指出“民生財政實質是民主財政，構建納稅人權利保障的正當程序比解決民生的善意更重要”。［2］其中傳統私權是一種以排斥國家干涉為目的的自由權，主要包括財產權和人身權，建立在這種權利觀念基礎上的民生財政，其目標主要不是積極履行財政支出的義務，而在于對個體保持謹慎克制與尊重保護的義務。比如不擅自變更、減損甚至剝奪個體的權利資格及其已經獲得的利益，或者必要時采取措施制止他人對權利產生或可能產生妨礙或危害的行為。而納稅人權利在傳統稅收、稅法理論中是一個包含消極防御意義的權利概念，因為稅收作為政府依據強制性權力無償取得的一種收入形式，必然意味著納稅人財產利益與政府收入利益之間的消長關系，尤其在現代稅收國家的背景下，兩者之間的矛盾甚至對抗更趨普遍。正是從征稅問題開始，關于“統治者需要取得被統治者同意”的理念，“逐漸發展成為一種一切法律問題上的主張”。［3］具有防御意義的納稅人權利觀念為民生財政的實施設定了最低限度的政府義務，意味著如果僅以財政資源的民生投入作為民生財政最直觀的標志，而不去追問獲取財政資源過程的正當性，那么民生財政的立足根基將不復存在。值得注意的是，現代稅法理論已經著眼于從征稅與支出兩方面統一的角度重新詮釋稅收以及納稅人權利的概念，將納稅人權利的內容從單一的消極防御擴展為涵蓋“管理租稅征收和用途”、“要求情報公開和參見財政過程”等民主參與權利在內的多元權利體系。［4］建立在這一新的納稅人權利概念基礎上的民生財政除了確保征收過程的正當性，而且還旨在為權利主體提供民主透明的財政運行環境，通過建立預算參與決策程序、預算執行監督程序、預算公開程序、納稅人訴訟程序等一系列正當程序機制，確保納稅人的民主權利。

對民生財政多持包容肯定態度的學者一般支持用新型權利作為民生財政的實施依據，而關于這一新型權利的具體范圍又存在不同見解。比如有的認為“構建民生財政應當突出保障公眾的生存權和發展權”;［5］有的雖未正面論及民生財政，但提出了與民生有關的權利范疇，比如認為與民生有關的權利包括公民的生存權、發展權、社會保障權、安全權、接受教育權等權利，［6］實際上是將實施民生財政的權利依據進一步延展和細化;有的還從我國憲法的實證層面找到這種新型權利的具體表現，即勞動權(第42條)、休息權(第43條)與獲得物質幫助權(第44條、第45條)。［7］無論這份權利清單列出的具體權利有多少，它們具有的一個基本共性是依賴于國家的積極作為而實現，建立在這種權利類型基礎上的民生財政更多需要的是國家積極履行義務。

筆者認為構成民生財政實施依據的不應當是某種單一性質的權利，而應當是復合權利。它既包括要求義務主體積極作為的內容，也包括消極防御的內容，兩方面對于民生財政的實施同樣重要:前者有利于轉變政府基于人道主義的民生施政觀念，強化財政支出的剛性;后者有利于防范政府借民生保障的名義肆意擴張甚至濫用權力、危害權利的現象。如果僅強調權利的消極一面，則依靠物權法、人格權法、稅法等傳統法律體系亦可完成民生保障任務，再突出民生財政的意義并不大，民生財政提出的初衷就在于發揮財政積極的資源配置與收入分配功能，達到改善民生的目的，因而，權利的積極因素與民生財政的本意是相契合的。但如果僅強調權利的積極一面，而輕視權利的消極一面，又會使政府財政權力行使的空間變大，權力運行中產生負面效應的可能性也就隨之增大，對民生保障反而無益，實踐中的典型例子便是一些民生工程演變成勞民傷財的政績工程，浪費了財政資源，又沒有使公眾獲益。

二、民生財政的權利界定:權利觀念如何入法

如何在立法文件中對上述權利，尤其是對要求政府積極作為的新型權利(比如就業權、社會保障權、教育權等權利)進行清晰準確地界定，明確與該權利對應的義務主體、義務內容及義務履行方式，這是民生財政實施中無法回避的難題，而對于具有消極防御及權力控制意味的財產權、納稅人權利，由于權利主體與義務主體的關系相對簡單、明確，要確定與該權利對應的義務主體、義務內容及義務履行方式就比較容易。因而，民生財政權利界定的焦點集中在新型權利上。

對此，傳統觀點認為，像就業權、社會保障權、教育權等新型權利是一種憲法層面的抽象權利，在憲法上一般用“應當”、“必須”等籠統概括的字眼來表達對于權利保障的價值判斷，而對于義務主體、義務內容及具體履行方式等內容并不做具體規定。一個重要的理由便在于這些權利都具有財政依賴性，受經濟發展和社會給付能力的制約程度較高，如果由憲法對權利進行具體界定，則容易侵犯立法裁量權限，也使憲法內容過于龐雜。因而大多數國家憲法將上述權利作為一種國家政策目標而存在，強調“國家有責任”、“有義務”、“為了公共福利”、“促進公共福祉”等，但這一規定并不與具體的法律義務相對應，也不能直接訴諸特定的司法程序機制尋求權利救濟，僅僅是為有關立法提供方向指引。另一種有代表性的觀點則認為，既然這些權利已經入憲，那么就在實證法的意義上獲得了法的形式與實質意義，從而也就有別于非法律文件的純粹道德宣示，具有特定拘束力，可以作為判斷政府行為正當與否的規范依據。［8］目前，多數憲法學者都認可憲法的基本權利具有約束效力。

權利規定的模糊性無疑會減損權利概念隱含的實踐價值(因為權利的固有之意即向義務主體請求履行)，使之變成僅具有理想色彩的抽象符號。如果說民生財政的實施最終都建立在不具有實踐操作性的權利概念基礎上，只有權利宣告而無權力制約，那么，這樣的權利進路除了增添權力濫用以致踐踏人權的危險之外，并無益處。

那么，民生財政的權利觀念應如何入法?除了在憲法層面作出規定之外，還可以選擇以下兩種途徑:(1)通過相關領域的立法明確規定權利的內容和財政保障方式，包括兩個方面:一是，由民生財政支出領域的法律(如就業促進法、社會保障法、教育法等)，對特定的權利內容(比如就業權、社會保障權、教育權)及財政保障的基本原則進行規定;二是，由規范民生財政收支活動的法律(如預算法、財政轉移支付法)就財政促進權利實現的基本手段——財政支出的比例、方向、方式、法律責任等作出具體規定，使民生財政的實施能夠建立在內容明晰的權責基礎之上。(2)訴諸于司法程序使權利內容在個案審判中得以明晰化。具體也包括兩個方面:一是，在已經建立違憲審查程序的前提下，將憲法規定的關乎民生的基本權利納入司法救濟渠道，通過要求相關主體履行義務或承擔責任的方式對特定權利內容加以明確。比如，美國通過違憲審查程序將福利的獲取解釋為一種權利，進而明確政府對權利人負有正當法律程序保護的義務，即提供福利的政府部門不得未經正當法律程序剝奪其獲取福利的資格，權利人有權要求政府部門在作出影響其利益的決定之前舉行聽證，由此福利權這個抽象的權利概念具有更為明確的內容。二是，在缺乏違憲審查程序的情況下，也可以充分利用既有的行政訴訟程序機制就行政機關的具體財政支出行為提起訴訟，通過確定行政機關的義務與責任使抽象的權利具體化。比如，我國《行政訴訟法》規定行政相對人可以就行政機關未依法發放撫恤金的行為提起行政訴訟，這對于《憲法》規定的獲得物質幫助的權利就起到了細化和落實的作用。

三、民生財政權利實現中的資源約束:如何看待權利的有限性

民生財政權利實現的過程呈現兩種不同截然不同的操作模式:一種是主張削減民生支出，推行效率導向的稅制改革。比如，英美等國近年來通過修訂法律一方面限制社會福利支出，另一方面降低社會保障稅及個人所得稅、擴大增值稅的征收范圍、提高消費稅在稅制結構中的比重，以達到降低財政參與分配程度、刺激經濟效率的目的，對權利的實現產生了制約的效果;另一種模式則是主張加大民生投入，細化財政保障的權利清單，增強財政支出的剛性，這恰恰是國內學者面對實踐中民生財政權責基礎薄弱的狀況所開出的“藥方”。國外的制度變遷固然不能生搬硬套，但盲目強化權利的結果可能是矯枉過正、適得其反。如果對于權利的有限性不做清醒的認識，誤認為賦予上述權利就意味著可以向政府部門申訴或者向法院起訴要求政府即刻提供住房或工作，這無疑會對稀缺性約束下的財政資源配置產生巨大壓力，也會對不同權力部門固有的職責定位構成嚴峻挑戰。

筆者認為，民生財政的權利實現具有有限性，這對于考量民生財政實施中的權利成本以及在此基礎上選擇適當的權利保障方式，具有重要的意義。首先，權利——無論是上述新型權利還是傳統權利，都面臨財政資源稀缺性的制約，因而都存在實現的限度。從權利保護都需要耗費公共成本的角度來看，所有權利都是積極權利，并且受制于資源的稀缺性，所有權利都不是絕對性的，都只能獲得相對的保護。［9］其次，新型權利相對于傳統的自由權而言，對資源的稀缺性更敏感、對財政的依賴程度更強、要求財政給付的訴求比排斥國家干預的訴求更強烈。正是基于這個原因，在面對共同的資源約束的背景下，資源的配置有一個優先性問題。民生財政作為解決這一優先性安排的總體性措施，體現了在資源配置上向社會保障、教育、就業等領域優先支出的政策考量，而強化這種支出的權利依據有助于將這種政策措施上升為具有約束力的制度安排。再次，作為民生財政的權利依據并不旨在提供具體的結果保障，它的意義在于:整體賦權，無論個體自身的資源稟賦有何差異，其基于公民資格的身份都應當享有要求獲得基本生活保障的權利;機會均等，權利重在確保社會成員獲得有尊嚴的生活的平等機會，［10］而非重在解決住房或崗位的實際擁有問題;權力約束，促使公共權力部門對于民生保障擔負法定義務或責任，使民生保障不再停留于道德或政策層面。

四、民生財政權利實現中的價值沖突:是否與自由背離

民生財政權利實現的結果可能面臨價值沖突。在自由主義傳統觀念看來，新型權利的產生難以對應自由價值觀，而往往被認為是推行某種家長式統治的結果;權利的實施還產生了福利依賴，淡化了個人責任的觀念;同時導致政府財政權力擴張而不受控制，最終危及個人自由。

筆者認為，新型權利與自由是否會產生價值沖突，不僅取決于權利概念本身，也受制于對自由的理解。誠如阿瑪蒂亞·森所指出的，自由是“人們能夠過有理由珍視的那種生活的可行能力(capability)”，［11］評價自由的標準并不在于是否免于政府的干預，而在于個人是否擁有過自己希望實現的生活狀態、獲得自我發展的能力。醫療保健、公共教育、就業保障等政府干預的匱乏并不代表個人的自由，恰恰說明自由實際處于嚴重限制的狀態。因此相關領域權利的存在不僅不會與自由沖突，相反是實現自由不可或缺的條件。當然，如何避免權利實施中可能產生的負面效應是在民生財政實施過程中應當認真對待的。比如，民生財政提供公眾享受醫療保障的權利不應當以損害其他權利(如自由選擇權)為代價，而應當保持權利之間的邊界;民生財政賦予失業者的救助權不應當以規避風險為目標，而有必要強化個人應對風險的責任能力以及積極利用風險尋求創新的發展能力;民生財政對權利的保護不應當局限于資源的直接給付，還可以從減稅、多元化支出等方式中尋求財政收支與權利保障之間的平衡。

五、民生財政權利實現中的財政負擔:如何克服赤字財政的傾向

民生財政權利的實現還會引發關于財政負擔的擔憂。基于平衡預算及克服赤字財政的考慮，學界對于民生財政的實施亦不乏謹慎立場。如何看待權利實現與財政負擔的關系，民生財政在權利的保障與預算平衡、克服赤字財政之間能否兼顧?

應當承認，由于權利意味著對義務履行方的約束力，而義務履行的主要方式是財政支出，因此民生財政的權利進路會帶來穩定性、持續性的財政支出結果，無論經濟增長與財政收入狀況如何，不得隨意改變財政支出的方向與額度，由此就容易產生財政收支矛盾。

但是，權利問題并不是加重財政負擔的根本癥結，在民生財政實施進路的選擇上，爭議的焦點并不在于要不要賦予權利，而是如何選擇適當的權利保障方式，從而在約束政府的前提下使政府的支出更加有效。首先，要求財政給付并不等同于財政必須直接、立即支出，在權利訴求與財政支出之間是存在若干“緩沖”機制的，可以避免因“直達”帶來財政不堪重負的問題。比如，實施促進就業的民生財政，可以選擇稅收激勵而非增加支出，通過讓更多的市場主體成為滿足就業需求的重要力量，減輕財政的負擔。其次，財政負擔的形成有多種原因，即使維持乃至降低民生支出的水平，在經濟不景氣、財政歉收或者其他支出大幅提高的背景下，仍有可能面臨財政入不敷出的情況。再次，以淡化或取消權利來減輕財政負擔的做法還會面臨社會的壓力，甚至可能危及社會秩序穩定，因此，有關權利的制度安排應當謹慎調整。最后，專注于權利問題解決財政負擔容易掩蓋政府財政權力過大的根本問題。如果取消權利，但采取盲目擴張政府職能甚至不切實際地追求政績的方法實施民生財政可能導致更沉重的財政負擔。

六、民生財政的權利救濟:權利是否可訴

司法救濟是權利進路的重要一環，但司法介入的前提是權利本身的可訴性，如果權利本身不具有可訴性，無疑會直接減損權利保障的實踐價值，即無法通過權利救濟強化司法機關對實施民生財政的監督與制約力量。

質疑就業權等新型權利具有可訴性的原因主要有:(1)權利的有關規定欠缺有效的法律后果要素，使司法機關難以進行合法性判斷并追究有關主體的法律責任;(2)對權利的保護涉及政策取舍的價值判斷，該問題屬于立法機關決策裁量的范圍，司法機關一般對此保持謹慎克制的態度;(3)對權利的保護依賴于大量專業技術知識對事實進行查明，司法機關難以勝任;(4)對權利的保護依托一定的訴訟程序機制，如果相關程序機制缺位，那么權利保護的運作基礎就不存在。

權利的不可訴對于民生財政實施進路的選擇的確存在消極影響。因為缺乏司法的制約與平衡，對權利的保護問題就幾乎等同于立法機關的政策裁量乃至進一步演化為預算編制中的技術操作問題，而在預算編制中政府又起到實質性的主導地位，立法對預算的控制處于弱化甚至虛化的境地，最終個體的關乎民生的權利幾乎完全由政府部門的財政權力操縱決定，所以，在缺乏有效制約力量前提下強調權利保障，實際上等于變相擴大了政府的財政權力，不利于權利的保護。對此，應當從以下方面進行分析:第一，對新型權利是否可訴不能作出一致、整體的判斷。司法介入的程度取決于立法的規定、司法自身的能動性、權利保障的傳統、經濟社會發展的現實需求乃至各種政治力量的博弈，因而司法的態度往往是變動不居的。第二，司法介入的方式可以多元化。司法可以避開可能產生較大爭議的政策裁量問題，而僅在抽象的層面上表明保護權利的一般立場;司法可以避開就政府的不作為作出直接判定，而就政府剝奪既得利益的作為要求其糾正;司法還可以避開財政資源配置是否妥當的實體性判斷，而著重解決財政資源配置中程序是否公開透明、相關信息是否及時充分披露等問題。第三，已經存在的不可訴問題并不是完全無法逾越的障礙。比如，因立法規范不明確或程序機制缺位而導致的不可訴性是可以通過完善立法或建立相關程序機制予以解決的。第四，司法之外的其他替代力量可以彌補司法救濟的空缺。即使承認這種權利具有不可訴性，通過發展非訴訟的替代解決機制可以起到保護個體權利同時制約政府財政權力的作用。

七、民生財政權利進路的走向:一個理論框架的重構

(一)以復合型權利作為民生財政實施依據

構成民生財政實施依據的不應當是某種單一性質的權利，而應當是復合型權利。包括:第一，狹義的納稅人權利，它側重于權利的防御性功能，是納稅人擁有的不可侵犯的固有人權，在人權類型化的多元譜系中處于傳統自由權(freedom from state即防御國家的自由)的地位，所謂的納稅人義務實際上是包含納稅人權利的義務——即有權僅以憲法、法律規定的內容及程序負擔納稅義務，政府的課征權不得逾越法定的界限。第二，民主參與權利，它是納稅人間接(選舉組成代議機關)或直接(自身作為決策參與者)參與預算決策的權利，在人權類型化的多元譜系中處于參政權(freedom to state即接近國家的自由)的地位。從財政運行的完整性過程來講，征稅與支出是密不可分的兩個發展階段，在征稅環節具有防御意義的權利與在支出環節具有參政意義的權利應當共同組成納稅人人權保障的兩大支柱，現代稅法學者也正是在收入與支出相統一的意義上提出廣義的納稅人權利概念的。第三，福利權利，它對于個體與國家間關系的描述有了新的變化，在人權類型化譜系中屬于一種有別于前述權利的新型權利，又被稱為社會權(freedom by state即依靠國家的自由)①關于自由權、參政權與社會權，即freedom from state/freedom to state/freedom by state三種自由之分，源自于日本憲法學家蘆部信喜的觀點。參見韓大元等:《憲法學專題研究》，中國人民大學出版社2008年版，第302－303頁。。其特殊性在于:該權利設置的目的在于解決人的生存發展面臨的社會保障、就業、醫療、教育、住房等諸多現實問題，這與納稅人權利與民主參與權利旨在解放個體自由或者彰顯個體能動性的抽象意蘊有所區別;該權利內容具有動態性、發展性、多樣性、地域性，與一國或地區的經濟發展水平密切相關，而納稅人權利與民主參與權利的內容相對具有靜態性、單一性及普遍性;該權利實現方式對財政有較強的依賴，權利實現的程度往往與相關領域財政資源投入的規模成正比關系，財政活動是該權利實現的主要支撐，納稅人權利與民主參與權利的實現雖然在根本上也離不開財政資源配置基礎上各種機構的有序運作，但后者并非前述權利實現的主要條件;該權利的救濟一般情況下不能直接訴諸司法程序，由于該權利多數由憲法規定，須有待于普通法律將權利內容具體化才能得到司法救濟。

(二)發展多層次的政府義務與多元化的財政支出方式

復合型的個體權利與多層次的政府義務相對應。美國學者亨利·舒教授曾提出“義務層次理論”，將義務劃分為不予剝奪的義務、保護個人不受他人剝奪的義務、幫助或促進權利主體實現權利的義務。［12］納稅人權利主要對應于政府不予剝奪的義務，福利權利主要對應于政府幫助或促進權利實現的義務，民主參與權利則介于二者之間，它有賴于政府的積極作為，但又不同于福利權利對應的財政資源的配給，而主要表現為開放預算決策過程，吸納公眾對于預算安排的意見乃至獲得其認同，為公眾參與預算決策提供制度通道。

需要注意的是，與福利權利對應的“幫助或促進實現”層次的政府義務并不簡單等同于擴大財政支出，而是可以選擇多元化的財政支出方式與投入方向。表現為:首先，選擇減稅而非增支，可以減少政府直接支配動用財政資源的機會，增加納稅人擁有的財富及儲蓄，提高個體應對各種風險包括從市場上尋求福利供給的替代來源的能力。其次，選擇降低轉移支付性支出，增加購買性支出、附條件支出、激勵性支出等其他支出方式，并不會因為轉移支付的減少而對權利保障產生消極影響，相反還可以彌補轉移支付的局限性。再次，選擇降低支出數量同時提高支出績效，促使政府從追求預算規模的最大化轉變為追求支出績效的最大化，有利于減少政府部門之間、政府機構與立法機構之間為爭取預算撥款而進行利益博弈的機會，確保預算安排真正惠及民生。最后，選擇結果與過程并重，確保社會公眾在一個財政運行過程透明、民主、可問責、可救濟的環境下獲得福利，有利于保障個體權利并對政府財政權力予以有效制約。

(三)提供權利救濟的多種途徑

無論是納稅人權利、民主參與權利，還是福利權利都包含著“權利必須得到救濟”的法律邏輯。比較而言，納稅人權利救濟指向政府的不當作為，在理論或實踐中不存在爭議，而民主參與權利與福利權利的救濟更多指向政府的不作為，尤其是福利權利的救濟涉及財政資源的配置，關于司法機關能否介入以及介入的程度存在不小的爭議。對此，實施民生財政應當重視運用司法的力量及司法之外的替代機制，為上述權利提供救濟。其一，宣示一種人權價值。無論法院能否對福利權利、民主參與權利提供某種實在的救濟措施，在一般意義上，法院可以通過宣示人權價值表明權利保障的基本態度，在立法規定尚付闕如或者并不明確的情況下，司法的介入在一定程度上可以起到統一思想觀念、明確價值取向的作用。其二，實施合法性審查。對民主參與權利的救濟以該權利邊界的明晰化為前提，換言之，如果屬于法定范圍內應當吸納公眾參與的預算決策事項而未提供參與途徑，則依據合法性標準應當給予救濟。比如上海閔行區人大將預算初審環節的聽證作為征求人大代表和社會公眾意見的法定程序性安排，一旦其未經聽證而做出批準預算的決議，依據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，上一級人大有權撤銷該不恰當的決議。對福利權利的救濟也可在權利邊界明確清晰的前提下通過對政府不作為施以合法性審查而得以實現，比如撫恤金的適格受領者有權就行政機關不依法發放撫恤金的行為提起行政訴訟，獲得權利救濟;又如工傷勞動者因用人單位拒付工傷保險賠償而有權提起勞動仲裁，獲得權利救濟。其三，實施合理性審查。對福利權利的救濟不可避免地會涉及財政資源的重新分配問題，而財政問題對司法能力及司法權的合法性無疑構成重大挑戰，但是法院可以對分配措施的合理性做出判斷，比如采取的措施是否全面協調、是否具有可行性、是否有效、是否公平、是否在資源配置的優先性安排中考慮了最急迫的需求、是否滿足了社會公眾對于資源分配過程的民主透明的期待等。其四，確定自由裁量的邊界。福利權利面臨不可訴性的最大障礙是資源的有限性，法院難以對資源分配作出強制性安排，但如果民生財政的實施過程中動輒以資源的有限性為由拒絕制定或改變相關法律或其他政策措施，并將之作為自由裁量的范圍排斥司法的干預，那么，福利權利的保護將面臨相當被動與有限的局面。在這種情況下，法院可以對當事人提出的合理的政策請求權作出回應，要求立法機關或行政機關在其可利用的資源范圍內制定合理的立法或采取其他措施。這就意味著盡管權利受制于資源的有限性有一個逐步實現的過程，不可能向法院主張要求即刻獲得某種利益，但是為實現這一目標而采取的措施卻是應當即刻付諸實施的，政府不得無限期延遲其福利供給的義務。立法裁量的邊界僅僅在于考慮既有資源規模條件下如何安排資源分配的優先順序以及在分配方案之間進行權衡比較并最終確定措施的具體內容。

［1］高培勇．財政與民生:中國財政政策報告［M］．北京:中國財政經濟出版社，2008:17－18．

［2］潘洪其．民生問題的實質是民主問題［J］．學習月刊，2008，(5)．

［3］［美］達爾．民主理論的前言［M］．顧昕，等譯．北京:商務印書館，1999:25．

［4］［日］北野弘久．稅法學原論［M］．陳剛，等譯．北京:中國檢察出版社，2001:359、363．

［5］李青山．民生財政須緊扣民眾權利“落筆”［N］．中國財經報，2007－10－23．

［6］藍宇．民主法治視闕下的弱勢群體民生權利保障［J］．求索，2009，(6)．

［7］鄭磊．民生問題的憲法權利之維［J］．浙江大學學報，2008，(6)．

［8］鄭賢君．論憲法社會基本權的分類與構成［J］．法律科學，2004，(2)．

［9］［美］霍爾姆斯，等．權利的成本:為什么自由依賴于稅［M］．畢競悅，譯，北京:北京大學出版社，2004:27．

［10］［意］莫諾·卡佩萊蒂．福利國家與接近正義［M］．劉俊祥，等譯，北京:法律出版社，2000:309．

［11］［印度］阿馬蒂亞·森．以自由看待發展［M］．任賾，等譯，北京:中國人民大學出版社，2002:62．

［12］黃金榮．經濟和社會權利的可訴性問題研究［D］．中國社會科學院法學研究所2004年博士學位論文．