鄭州市生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償現狀及對策

王珠娜，蔣新婭，梁麗娟，張曉磊

(1.鄭州市林業(yè)局，河南 鄭州450015；2.河南省退耕還林和天然林保護中心，河南 鄭州450003)

生態(tài)公益林指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木、林地[1]。建立森林生態(tài)效益補償機制，對森林所有者給予一定的價值回報，是世界林業(yè)發(fā)達國家的一種普遍策略[2]，也是從根本上改變生態(tài)公益林建設、保護和管理的被動局面，是林業(yè)經營思路從傳統(tǒng)林業(yè)向現代林業(yè)的一次歷史性轉變。鄭州市自2004年開始實施生態(tài)公益林效益補償機制，實現了森林生態(tài)效益由無償使用向有償使用的歷史性轉變。經過8年的實施，取得了一定成效，但也存在著一些問題和不足。本文就鄭州市生態(tài)公益林補償現狀、存在的問題進行了分析和思考，提出了一些對策建議，以期為更好地實施鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補償提供參考。

1 鄭州市生態(tài)公益林概況

1.1 面積及分布

鄭州市生態(tài)公益林總面積113598.5hm2，占全市土地面積的15.3%，占林業(yè)用地面積的45.4%，主要分布在鞏義、登封、滎陽、新密、新鄭、中牟縣和惠濟、二七等8個縣(市)、區(qū)。

1.2 資源結構

1.2.1 等級結構 國家級公益林面積為53455.3 hm2，占47.1%，省級公益林面積為60143.1hm2，占52.9%。

1.2.2 權屬結構 國有林17353.3hm2，占15.3%，非國有林96266.7hm2，占84.7%。

1.2.3 地類結構 有林地79971.9hm2，占70.4%，疏林地1843.8hm2，占1.6%，灌木林地12488.9hm2，占11%，未成林地12438.3hm2，占10.9%，宜林地6777.3hm2，占6%，其他78hm2，占0.1%。

1.2.4 區(qū)位結構 江河源頭30199.9hm2，占26.6%，江河兩岸32651.3hm2，占48.7%，重要水庫周圍8813.3hm2，占7.8%，荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)38630.3hm2，占34%，自然保護區(qū)、森林公園和國營林場3303.7hm2，占2.9%。

2 鄭州生態(tài)公益林補償現狀

2.1 補償范圍

鄭州市目前納入補償范圍的生態(tài)公益林總面積為70840hm2，其中國家級公益林48466.7hm2，省級公益林22373.3hm2。主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱的江河兩岸、江河源頭以及荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)，其中：江河兩岸26466.7hm2，江河源頭24266.7hm2，大型水庫周圍10266.7hm2，荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)5333.3 hm2，森林公園和自然保護區(qū)4200hm2。

2.2 補償對象和標準

生態(tài)效益補償的對象是承擔公益林保護管理的單位或公益林經營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農個人等。國家級公益林和省級公益林依據其權屬實行不同的補償標準：對于權屬為國有的公益林，每年補助75元·hm-2，其中71.25元用于重點公益林的管護等開支，3.75元用于省級林業(yè)主管部門組織開展的重點公益林管護情況驗收、跨重點公益林區(qū)域開設防火隔離帶等森林火災預防以及林區(qū)道路的維護等開支；對于權屬為個人或者集體的公益林，平均每年補助150元·hm-2，其中管護補助支出為146.25元，公共管護支出為3.75元。

2.3 資金來源

補償資金來源為中央和河南省財政投入。

3 存在問題

3.1 補償標準偏低

鄭州市生態(tài)公益林的財政補償標準為每年每hm275元或者150元，基于當前的補助標準，對于大部分林權者而言，得到的僅是土地補償費和管護費用，而不是真正意義上的生態(tài)效益補償，沒有對營林投入、禁止商業(yè)性采伐所帶來的全部影響進行補償。補償標準低于林地用于農業(yè)生產或者商業(yè)化以后收益。譬如，隨著林權制度改革，農民經營林業(yè)積極性提高，農民經營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。就木材本身價值而言，以鄭州市最常見造林樹種楊樹為例，每7年為一個輪伐期，每hm2的平均木材產量為248m3[3]，平均每年的收益為14171元，相比之下，經營公益林得到的補償基金遠低于木材的經濟利用價值。

3.2 補償范圍小

鄭州市經國家和省界定認定的公益林面積為113598.5hm2，當前，納入補償的面積為70840 hm2，占區(qū)劃界定面積的62%，仍有4.3萬多hm2沒有得到有效補償。

3.3 補償主題單一

生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的森林，其主導效益是生態(tài)效益。生態(tài)效益的受益主體是全社會，政府作為全社會利益的集中代表，理應為生態(tài)公益林效益補償提供資金。受這一指導思想影響，鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補償主要是以政府投入作為唯一主題。資金來源單一，沒有充分體現“受益者付費”的原則。

3.4 補償政策和實施機制缺乏靈活性

納入補償范圍的生態(tài)公益林，按照權屬的不同進行補償，統(tǒng)一的補償標準有利于按照公平原則，使所有的生態(tài)公益林經營者得到統(tǒng)一的補償，但沒有滿足因區(qū)域、區(qū)位、林種、林分質量等不同而客觀上要求補償標準有所差別的需求，造成事實上的不公平。實施機制也未合理考慮不同地區(qū)的經濟、環(huán)境條件差異及功能地位，搞“一刀切”，缺乏靈活性。

3.5 補償機制不盡完善

當前生態(tài)公益林補償基金實施意見中的有些規(guī)定，在實際實施過程中缺乏可操作性。如對公益林采伐、撫育和征用、占用、征收等方面的規(guī)定實際操作性不強。為了減少麻煩，不出錯，在實際操作管理中基本上都是采取保守政策，不能征占用，管理缺乏科學性，難以實現公益林管理的可持續(xù)性。

4 對策和建議

4.1 提高現行財政補償基金標準，實行分類補償

隨著經濟的發(fā)展，各級財政應加大扶持力度，提高生態(tài)公益林的補償標準。一是實行公益林建設資金隨政府財政浮動的政策。在政府財政資金總額增加的情況下，適當增加政府對生態(tài)公益林建設的投入，在投入總額增加的同時提高相應投入所占比例，以提高補償標準。二是采用政府“贖買”的方式，將屬于個人所有的生態(tài)公益林收歸國有，不僅使個體林農的利益得到有效的維護，更可以從根本上保障建設成效。三是合理分配生態(tài)補償金。根據區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，并綜合考慮森林質量、地位級差、管護難度等因素，對現有重點公益林進行分類補償。打破現行的“一刀切”的分配方式，實行生態(tài)補償金隨林分類型而動態(tài)調整的補償政策。

4.2 建立市級生態(tài)公益林補償政策，擴大補償范圍

根據鄭州市經濟狀況，建立鄭州市市級生態(tài)效益補償基金，制定和實施市級生態(tài)公益林管理標準，對未被納入國家和省級補償范圍的生態(tài)公益林進行重新區(qū)劃界定，按照新辦法給予合理的補償，對已經納入國家和省級補償標準的公益林，根據其生態(tài)區(qū)位的重要性和經營成本的不同，制定輔助管理措施和配套補償辦法。

4.3 探索“造血型”補償機制，調整財政轉移支付的結構與力度

在形成以財政投入為主的“輸血式”投入保障體系的同時，積極探索建立“造血式”的森林生態(tài)效益補償機制。一是建立跨地區(qū)生態(tài)效益補償機制。生態(tài)公益林的自然屬性決定了它的“出力區(qū)”與受益區(qū)的“區(qū)域錯位”現象。“出力區(qū)”一般都是生態(tài)脆弱、自然環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)，而受益區(qū)則是整個社會，特別是自然條件和經濟發(fā)達的地區(qū)。“出力區(qū)”不但需要投入一系列生產、經營和管理活動，而且由于生態(tài)公益開發(fā)管理的限制，制約著地區(qū)經濟的發(fā)展。建立跨地區(qū)生態(tài)效益補償機制，從經濟發(fā)達的地區(qū)征收生態(tài)稅，反哺經濟落后的公益林分布區(qū)，才能從根本上解決解決這種錯誤現象。二是跨領域建立生態(tài)效益補償機制。鄭州市生態(tài)公益林60%以上都分布在水源和風景名勝區(qū)周圍，因此根據“誰受益誰補償”的原則，供水和生態(tài)旅游景點等單位作為森林生態(tài)效益的直接受益者，要按其營業(yè)收入的一定比例繳納森林生態(tài)效益補償費，納入森林生態(tài)效益補償金，建立起“水補林”、“票補林”的多種渠道、多形式的“輸血式”生態(tài)補償機制。三是建立市場經濟條件下對森林生態(tài)效益補償的市場化運作機制，通過碳匯市場交易和碳基金實現公益林的補償，鼓勵一切有志于中國森林資源保護的國際國內企業(yè)、政府以及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯。

4.4 完善公益林補償機制，探索公益林的保護利用政策

根據生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性等指標，探索公益林分級管理政策，對于不同保護等級的公益林，結合森林質量、地位級差、管護難度、社會經濟發(fā)展水平、環(huán)境條件差異等指標，研究制定不同的補償政策和管護方案。對于生態(tài)區(qū)位尤其重要的林分，嚴格保護，禁止開發(fā)利用；對于部分立地條件相對較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態(tài)帶來影響的前提下，開展撫育、更新性質的采伐，充分利用生態(tài)公益林的景觀資源、林下資源，開展公益林的非木質的經營利用，在提高公益林林分質量的同時，增加公益林所有者或經營者的經濟收入。

[1]于立忠.試淪遼東山區(qū)的生態(tài)公益林建設[J].遼寧林業(yè)科技，1999(5)：32-35

[2]王登舉.日本的森林生態(tài)效益補償制度及最新實踐[J].世界林業(yè)研究，2005，18(5)：65-70

[3]王紅霞，楊厚坤.豫北三倍體毛白楊、中林46楊和I-69樹木生長量得分析報告[J].安徽農學通報，2008，14(16)：101