煤炭主體功能區區域特征研究＊

張洪潮 李 蘇

（太原理工大學經濟管理學院，山西省太原市，030024）

煤炭工業 “十二五”規劃將實施主體功能區戰略作為優化經濟結構、規范開發布局和強度、促進國土資源開發合理化和經濟可持續發展的重要手段。同時，“十二五”規劃還指出，煤炭行業要以整合為主題，推動高效生產、綠色生產和安全生產。煤炭主體功能區這一概念的提出高度契合了“十二五”的戰略部署，其實施將對煤炭資源的有效整合和合理利用產生積極影響，促進煤炭產業良好有序發展。

由于煤炭主體功能區這一概念出現在主體功能區概念出現之后，作為一種專屬產業性區域規劃手段，其相關研究尚屬空白，對煤炭主體功能區這一概念的界定和其基本特征這些基礎性研究尤其緊迫。本文將結合煤炭產業的產業特點和主體功能區規劃實施原則及要求，初步給出煤炭主體功能區的基本概念界定，并從煤炭產業的行業性質和主體功能區基本性質兩個角度出發，探索煤炭主體功能區較其它主體功能區的顯著典型特征。

1 煤炭主體功能區概念的基本界定

煤炭主體功能區實質上是國家 “十二五”規劃中所提出的，以煤炭產業作為該區域的主導和優勢產業，在區域經濟結構和產業結構中起主要支撐作用的特定地域空間，是基于煤炭資源國土空間分布的非均質性、不可再生 （稀缺性）、不可轉移 （地域根植性）等基本特征為劃分的地理經濟空間單元。

較主體功能區的一般定義而言，煤炭主體功能區這一概念突出了功能區規劃建設的主導因素是經濟因素；較其他類型主體功能區 （如農業、紡織業主體功能區）而言，煤炭主體功能區突出了在所屬的區域空間內，經濟增長主要依靠的是煤炭產業及其附屬產業增長所產生的帶動作用。

煤炭主體功能區規劃和建設的基礎是存在煤炭資源富集。從現實層面，煤炭富集區與煤炭主體功能區具有極高的擬合性、重疊性和統一性。從相對長期的視角，煤炭富集區一定會承擔煤炭主體功能區的經濟功能；但從區域經濟發展現實格局和煤炭產業可持續發展的視角，按照國家能源安全戰略要求和梯度開發規劃來看，部分煤炭產業尚不發達與成熟的煤炭資源富集區域，將不會承擔當前及中期的煤炭供給任務，而是作為資源供給的儲備區和待開發區予以保留，不會劃分為煤炭主體功能區的組成部分。正是基于上述思考，我們認為，煤炭主體功能區一定是煤炭資源富集區域，而煤炭資源富集區不一定都是煤炭主體功能區。進一步說，煤炭主體功能區的建設是建立在煤炭資源富集區存在的既定條件下，而煤炭資源富集區構成煤炭主體功能區的條件是煤炭基礎產業及其附屬產業集群有相當程度聚集、城鎮化較為發達、已形成一定產業結構和產業層級。

根據上述標準，從行政區劃角度分析，我國煤炭主體功能區主要是指山西、內蒙古、陜北、河南、山東、新疆、寧夏等煤炭資源富集且煤炭產業較發達的地區，更廣泛的說，主要包括煤炭工業“十二五”規劃中所涉及的十四個國家級大型煤炭基地。

2 煤炭產業性質約束下的煤炭主體功能區特征

2.1 國民支柱性

我國煤炭儲備占全部化石能源儲備的90% 以上，這就決定了在我國一次能源消費結構中，煤炭能源占到三分之二，處于我國能源消耗的絕對主導地位。煤炭產業作為重要的基礎能源行業和典型的資源性行業，在國民經濟發展中起到原動作用，不僅對煤炭上游的開采業和洗選業提供支撐，也間接地為煤電產業、制造業和鋼鐵工業等中下游產業間接提供動力源泉，體現了煤炭產業的支柱性。

2.2 政策關聯性和政府導向性

由于煤炭資源本身的支柱性，決定了煤炭產業與政策導向緊密相關。這種相關性表現在產業政策的發展性引導、規范性引導以及輔助功能兩方面。

煤炭產業的形成和不斷發展離不開政府的規劃和引導，主要模式是由煤炭資源富集區所在地政府部門有計劃地出臺優惠政策，使得原有煤炭企業愿意在高收益的動機驅使下跟隨政策引導，而區域外的煤炭企業或其他類型企業也因同樣的原因聚集在煤炭富集區域，共同推動煤炭產業發展。政策導向、制定和實施影響和煤炭相關的企業的基本運營，企業根據政策動向對自身的發展方向做出規劃和選擇，間接影響煤炭產業集群的形成和煤炭產業格局結構。煤炭主體功能區的建設細化到微觀層面也是通過政策對企業的直接或間接引導來進行——根據前期的規劃制定相關產業政策，引導企業形成特定產業格局。

規范性引導又分為對利益分配的引導和負外部性約束。

煤炭作為一種稀缺的能源礦產，既為全社會所共有，又局限于特定的經營單位所獨有，兩者之間存在一定協調困難，類似于準公共產品的二重性矛盾。這就會產生煤炭及其附屬產業的經濟效益分配和再分配問題。煤炭資源開采、煤炭附屬產業生產所產生的收益應用于地區經濟發展、政府財政收入或是企業自身營利，需要政策的規范、引導和限制。

較其他類型的織業產業而言，煤炭產業鏈中各環節的發展主要依托資源開采與利用。受煤炭產業本身特征和生產力發展水平普遍低下等客觀因素的制約，傳統粗放型生加工產模式造成了嚴重的資源浪費、生態失衡、環境破壞等負外部效應。負外部性的制約和改善需要依靠政府通過制定政策甚至通過司法手段予以約束和改善，以調整煤炭產業在生產發展過程中與當地政府、環境和居民的關系。煤炭主體功能區的建設中，既要約束重點開發區域和優化開發區內各類企業的行為，也要通過限制開發區域和禁止開發區域的劃分，實現良性發展。

政府在煤炭主體功能區的建設、規劃和發展中的輔助功能同樣體現在，應在主體功能區內設立必要的公共設施及服務機構，為企業、機構、從業人員和消費者提供便利條件。

2.3 絕對的不可持續性

煤炭主體功能區的這一特征是由煤炭資源的基本特征決定的。煤炭資源作為礦產是一種基礎性能源。煤炭資源具有形成時間較長、資源難以再生、優質煤相對稀缺、開采成本隨著資源消耗逐漸遞增等特點。在可預見的未來，煤炭資源將面臨枯竭，即煤炭資源的絕對不可持續性。

由上文對煤炭主體功能區的定義，我們不難得出，煤炭主體功能區是建設在煤炭資源富集的條件下，煤炭資源相對穩定的產出是煤炭主體功能區規劃、建設和發展的最終依托，同時也是煤炭主體功能區內區域經濟的發展和繁榮的主要動力。正是由于煤炭資源的絕對不可持續性，當煤炭資源面臨枯竭、區域經濟源動力缺失時，煤炭在區域經濟發展中不再發揮主導作用，因而導致煤炭主體功能區范圍內的區域經濟將不再維持原有經濟結構和產業組織模式，意即煤炭主體功能區對本地區的經濟貢獻將終止。煤炭主體功能區在這一意義上是絕對不可持續的。

2.4 相對的可持續性

煤炭主體功能區在可預見的未來將面臨煤炭資源枯竭、對區域經濟主導和促進作用減退，其解決辦法就是通過合理的政策引導進行煤炭主體功能區向其他產業轉型發展。隨著煤炭產業在區域經濟舞臺的退出，原有主體功能區的經濟支撐產業將被煤炭相關產業 （如冶金工業等煤炭下游產業）或不相關產業 （輕工業或第三產業）替代，完成煤炭主體功能區所涵蓋區域的產業轉型。此時的煤炭主體功能區將不再延續原有煤炭產業對區域經濟的帶動作用，而是從性質上發生根本轉變。在這一意義上，煤炭主體功能區又是相對可持續的。

煤炭主體功能區的相對可持續性就是指在未來煤炭資源枯竭的情況下，如何能夠正確有序地引導煤炭產業和附屬產業集群進行合理、有序的轉型發展問題——通過引導使煤炭主體功能區向煤炭行業的相關產業甚至不相關產業進行產業轉型，在不打破原有主體功能區的整體格局和經濟功能的基礎上，將區域經濟的發展動力源泉逐漸從煤炭行業中轉出，達到主體功能區的繼續發展。

2.5 要素資源相對匱乏

相對于多數地處平原的農業主體功能區和地處經濟發達地區的各類工業、輕工業主體功能區而言，煤炭主體功能區往往根植于煤炭富集區域，在地理條件上沒有更多選擇的余地。因此，煤炭主體功能區所涵蓋的區域范圍內，除煤炭資源以外，很難被形容為要素資源豐富地區。具體來說，在其區域范圍內、相對缺乏經濟發展所必須的基礎設施、人力資源匱乏、交通閉塞，附屬產業集群成熟度不高。要素資源的相對缺乏帶來未來煤炭主體功能區轉型困境，新的區域產業結構難以形成。

煤炭主體功能區不可避免地要遇到轉型發展的問題，在現有的規劃建設思路下，轉型或利用已形成的規模性產業在本地引導發展，或避開僅有的煤炭產業聚集、在其他資源相對豐富的地區開展新興產業的建設，并盡可能將本地可移動的要素資源轉移到新地區，以解決這一要素資源匱乏問題。

2.6 地理根植性

煤炭具有很強的地理根植性，煤炭礦產資源的主要分布有特定地理規律，客觀上不可移動。因此，煤炭產業的上游開采業和洗選業在地理位置上必須隨著煤炭資源分布而集中，間接導致了伴隨煤炭資源附生的第三產業則圍繞煤炭上游產業集中、煤炭中下游產業則面臨煤炭運輸費用和交通運輸發達程度的制約。同樣產生的結果還體現在主體功能區規劃方面：傳統的煤炭資源開發和煤炭附屬產業集群規劃往往以行政區劃為單位，同一礦脈可能分布于兩個甚至幾個行政區域中，出現煤炭經營政策、方式和規劃不一致，人為造成煤炭及其附屬產業生產效率低下，經濟效益在本區域中的擴散停止，長期區域經濟發展受阻。

地理根植性決定了煤炭主體功能區如果要以科學高效的模式運作，就必須在其規劃上以煤炭地理分布為規劃主導因素，打破行政區域限制，從宏觀層面上統籌安排、集中調度；同時，通過煤炭主體功能區的形成過程，對已開采的煤炭資源進行重組、對有待開采的煤炭資源進行科學規劃，完成區域內已有的煤炭資源整合。煤炭主體功能區建設和規劃需要政府合理發揮職能和政策上的積極引導。政策應全面考慮煤炭產業特征科學制定。政策的制定是否合理，實施是否到位，將直接影響區域經濟的發展前景和主體功能區戰略實施進度。

筆者認為，煤炭主體功能區的基本模式應由現有的煤炭富集區產業結構模式演化而來。成熟的煤炭產業和附屬產業集群將演化形成以煤炭的采掘和初加工為中心的、圍繞煤電、熱力和冶金工業等相關產業的、配套有餐飲和娛樂等服務產業的點狀或帶狀分布的煤炭產業及其附屬產業集群的聚集地，構成主體功能區中的優化開發區域；尚未形成規模和有機結構的簡單產業集聚地區和規劃內的未開采區域將構成重點開發區域；暫時不予開發和無開發價值區域則被列為限制和禁止開發區域。

因此我們可以得出，煤礦的地理性質影響并在一定程度上決定了煤炭主體功能區的利益分配格局——以煤炭產業集群聚集地為中心，非煤炭產業區以其它地域性優勢產業為依托對前者形成包圍合拱之勢，在享受煤炭產業區的利益流出的同時，對其負外部性進行消減、引導產業轉型發展。

2.7 煤炭產業利益流動的高覆蓋性

相對于煤炭資源富集區和煤炭產業聚集區來說，煤炭產業也具有一定的正外部性，即煤炭產業鏈產生的附加值和經濟效益相對容易流動到其他產業，惠及本地區民生。相反地，由于煤炭產業的產業鏈較短，其內部的產業結構和經濟效益波動對同區域內的其他產業和經濟總體的影響不大，即相對具有穩定性。煤炭產業的這一特性使之成為帶動區域經濟發展的主要動力源泉。利用煤炭產業的這一特性，煤炭產業富集區內的其他低相關產業或不相關產業可以依靠煤炭產業的發展帶動自身進行人才聚集和技術進步，從而完成主體功能區轉型升級和優化。

煤炭主體功能區繼承了煤炭富集區這一突出優勢，在可預見的未來，煤炭主體功能區的存在對本地域的經濟帶動優勢將更為明顯，主要體現在：煤炭主體功能區是對整個煤炭產業區的所包含資源的優化整合，整合的過程和最終的成果在一定程度上規避了不合理的、低效率的問題，通過基本類型的劃分，細化地域優勢，突出經濟增長點，從而提高煤炭及附屬產業產生的利益更快、更合理地流向整個煤炭主體功能區，惠及本區域各個經濟領域。

3 煤炭主體功能區的自生特征

3.1 典型的層級特征

煤炭主體功能區在空間上涵蓋了部分煤炭資源富集區、煤炭產業及附屬產業較為發達的地區，以及由煤炭資源存在而自然聚集形成的周邊城鎮，同時還包括為煤炭產業區提供基本人力和物力供應區域。

在地域上我們大體可以將煤炭主體功能區劃分為兩部分：產業區和非產業區。產業區又分為主產業區和非主產業區兩類。在煤炭主體功能區中，所謂的主產業區即指煤炭富集區和煤炭產業聚集區；再進一步細分，主產業區又可以分為煤炭礦產區、附屬產業區和因煤炭而聚集形成的城鎮等。但我們仍不能排除在以煤炭產業為主的區域中存在其他類型的產業聚集，如農業、加工制造業等，這些非主流經濟的產業即構成了非主產業區。非產業區，顧名思義即指沒有形成規模化、結構化產業聚集的地區，主要包括大型城鎮、生態保護區以及沒有開發價值的區域。這里的沒有開發價值是指沒有可開發資源或是要素資源匱乏不利于經濟發展的區域。

煤炭主體功能區的基本層級結構見圖1。

圖1 煤炭主體功能區的基本層級結構圖

簡單來說，主產業區構成主體功能區中的點狀、帶狀分布的優化開發區和重點開發區，非主產業區構成了限制開發區和禁止開發區，并對前者形成包圍之勢。兩者共同促進主體功能區內的經濟增長、產業發展和區域間利益公平，減少煤炭產業的負外部性，提升區域經濟競爭力。

3.2 點—線—面結合的區域結構特征

煤炭主體功能區的區域結構模式是基于其地理區屬、以區域經濟視角對主體功能區進行研究形成的理論模型。從煤炭主體功能區涵蓋區域內的組成元素角度進行研究和分析，我們可以發現，煤炭主體功能區體現出點—線—面結合的基本元素關聯模式。

“點”是該模式中的基礎和核心部分，這種結構模式中的點包含兩種類型的構成。一是煤炭開采和加工業所在點。煤炭產業作為區域經濟發展的原動力，相關產業不論從經濟角度還是地理角度來說，規劃和部署都應以煤炭生產點為導向。二是煤炭附屬產業所在點，如電力、制造業和服務性產業。這些機構和生產點作為區域經濟基本運行終端，形成了區域內的點的部署。

煤炭產業點及其附屬產業點共同組成了狹義的煤炭產業鏈，基于煤炭企業和附屬產業點之間的利益關聯，形成了煤炭主體 功能區中的 “線”的結構。“線”即煤炭主體功能區內既有的產業鏈條。在“線”上存在著要素、產成品和利益流動，“點”即是通過這種規律相互連接、彼此影響，形成網狀結構。這一網狀結構便是元素關聯模式的基本框架。

在形成的網狀結構之間，填充有其他產業、政府部門、金融、醫療和教育機構，以及交通等基礎設施。之所以未將這些元素作為 “點”置于網狀格局中，是因為這些元素并未參與主要的要素和利益流動過程，僅起到輔助作用，統稱為輔助元素。但它們具有重要作用：輔助元素存在于網狀結構之間，維持著 “線”中要素和利益流動的正常有序進行，維持網狀結構的形態和良好運行。

4 結論及建議

（1）煤炭主體功能區的研究工作都直接與其經濟工作相關，不能脫離煤炭產業單獨進行。煤炭主體功能區的實質是將已有的煤炭產業資源加以有效整合和科學利用，其研究必須以煤炭產業為基本出發點。

（2）必須強調煤炭主體功能區建設中的政府導向。作為國家命脈性質的資源型產業，不論是以何種方式進行產業的規劃整合，都應順應政策變動，保證煤炭主體功能區的建設和發展與宏觀經濟局勢相契合。

（3）煤炭主體功能區的存在不能永恒，在可預見的未來必將面臨資源枯竭下的轉型發展問題。主體功能區的提出，目的是為了可持續發展，因此在后續的研究中，轉型發展這一理念將貫穿始終。

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