加拿大重要基礎設施安全管理的特點研究

裴巖

摘 要：重要基礎設施是對公共安全和國計民生有重大或關鍵影響的設施與資產。風險社會背景下，面對源自系統內部和外部的諸多風險因素，加拿大政府規范了重要基礎設施的含義及類型，并形成風險管理框架下重要基礎設施安全保護措施。我國應充分認識到重要基礎設施面臨的各種風險，確定重要基礎設施的含義，擴充范圍，明確各類參與者的職責，并進一步實現重要基礎設施保護措施的綜合性、協調性及可操作性。

關鍵詞：風險社會；重要基礎設施；安全管理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）08-0019-02

風險社會是當代世界各國所面臨的社會現象之一，自然和人為災害在日趨都市化的社會中普遍存在，針對西方的恐怖襲擊在全球范圍內也將一直持續下去。風險社會背景下，國家重要基礎設施①面臨著來自系統內部及外部諸多風險因素的威脅?；谥匾A設施在保障國家、地區和社會的日常運轉，滿足公眾日常的生活需要，保證社會正常的秩序維護等方面的重要作用，各國都對重要基礎設施采取了實質性安全保護行動。加拿大政府近年來始終高度關注重要基礎設施的安全問題，陸續出臺了一系列法令以強化對其的安全管理。加拿大總理于2001年5月宣布成立關鍵基礎設施保護與應急準備辦公室（OCIPEP），并將能源和公用設施、通訊設施、服務設施、交通設施、安全設施和政府設施等六個方面的基礎設施列為國家重要基礎設施。2003年加拿大政府成立公共安全和應急部，負責加拿大聯邦政府層面保障國家安全的協調工作，并制定相關計劃和政策。2007年8月，加拿大政府通過《應急管理法令》，②該法令專門提到重要基礎設施的保護問題。2011年11月，加拿大政府又出臺了詳細的《重要基礎設施國家策略及行動計劃》，③提出未來三年國家在重要基礎設施保護方面的具體行動。筆者認為，加拿大對重要基礎設施安全保護的特點在于，加拿大政府能夠站在國家安全的高度考量重要基礎設施安全問題，通過制定一系列的政策和計劃，在聯邦政府、省區政府和重要基礎設施所有者及運營者中構建了一套系統、高效的重要基礎設施安全管理機制和措施。本文旨在對加拿大重要基礎設施的安全保護情況進行詳細介紹。

一、加拿大重要基礎設施安全管理的思路

1.加拿大重要基礎設施的含義及范圍

在加拿大，重要基礎設施被界定為：“對國家安全、經濟命脈、政府功能以及公眾的健康和安全至關重要的程序、制度、設施、技術、網絡、財產和服務”。重要基礎設施可以由一個或多個資產組成，它可能包含以下元素中的一項或者幾項：一是人。既包括需要保護的人員，也包括有潛在威脅的人員（如有權接近或進入控制系統、操作系統、敏感部位的人，可能接觸機密信息的人）。二是物質。既包括以實物形式存在的財物（如設施、地產、動物、產品等），也包括不以實物形式存在的物質（如信息、技術、制度、服務等）。三是計算機。包括使資產發揮功用及運轉的硬件，軟件，數據，網絡等。加拿大重要基礎設施包括十大領域：能源和公用事業；信息和通訊技術；金融業；公眾健康；食品；水資源；交通運輸；公共安全；政府設施；制造業。

2.加拿大重要基礎設施安全保護措施

在長期應急管理的實踐中，加拿大政府深刻地認識到，無論是政府還是社會各界，應對各種類型的突發事件必須有一個科學嚴密的應急管理框架，以確保各方在應急管理行動中的協調一致。為此，加拿大政府出臺了《加拿大應急管理框架》，使其成為指導加拿大國家應急管理的行動綱領（見圖1）。

在應急管理框架的基礎上，加拿大政府進一步強調對十類重要基礎設施的保護措施。加拿大政府將風險管理方法引入對重要基礎設施的保護當中，保護措施分為六個步驟（見圖2），每一步都有非常詳細的方法和程序。加拿大政府認為，重要基礎設施面臨的“風險”可能來自兩方面：一是確定的威脅，即有關于特定地點、部門、資產的情報，或者有某個團體對某類資產可疑行動的報告。這些威脅發生的可能性尤其需要關注，并應采取短期保護措施。二是不確定的威脅，即那些邏輯上能夠發生并能夠產生不利后果的威脅。不確定的威脅同樣應被看成是可能發生的威脅并給予足夠關注。

二、加拿大重要基礎設施安全管理的特點

1.充分認識到風險社會背景下重要基礎設施安全面臨的嚴峻形勢

加拿大政府認為：交通、通信、能源、銀行、金融機構、供水等重要基礎設施的可用性和持續有效性，對保障國家經濟安全、國防安全和國民的正常生活至關重要，并且保護重要基礎設施安全已構成其國家反恐戰略的重要組成部分?！帮L險是個指明自然終結和傳統終結的概念?；蛘邠Q句話說：在自然和傳統失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險”，①風險社會是現代性的重要特征。風險社會的特征決定了重要基礎設施將面臨更多的威脅并由此產生更嚴重的損害后果。

2.形成協調、統一的重要基礎設施安全保護網絡

加拿大一系列的政策和計劃，將各種保護力量進行了有效整合，明確規定聯邦政府、省區政府、重要基礎設施所有者及運營者的角色定位和具體職責，形成了協調、統一的重要基礎設施安全保護網絡（見表1）。

3.引入風險管理方法增強重要基礎設施保護措施的可操作性

“9·11”事件的發生充分證明了國家面對恐怖襲擊的脆弱性。對重要基礎設施的保護需要了解恐怖主義的策略和目標，全面掌握關鍵基礎設施和重要資源的脆弱性，并有效地消除或減少脆弱性。然而，即使動員整個國家資源，也不可能保護所有資產免于任何可能發生的恐怖襲擊。因此，加拿大政府引入風險管理方法對重要基礎設施中有形資產、人員和計算機信息及通訊系統方面面臨的威脅和自身的脆弱性進行識別和評估，建立重要基礎設施檔案，試圖對重要基礎設施進行優先保護排序，合理調撥保護資源，并及時對保護措施的有效性進行評估，力求確保保護措施效益的最大化，以減少脆弱性、阻止風險并降低襲擊所造成的后果。經過標準化和風險分析后，根據威脅的特征和風險分析的目的，具體部門會在本部門內部排列重要基礎設施的優先保護順序，聯邦和省區政府會在部門之間、地區之間排列順序，各類保護資源據此得以有效劃撥（資源劃撥會考慮到保護措施投資的回報率，即相比于全部投入得到的全部回報）。重要基礎設施保護措施會不斷的改進和完善，主要是通過從已采取的行動中總結經驗、采取措施填補已發現的漏洞等反饋機制。

4.注重重要基礎設施安全保護措施的綜合性和協調性

加拿大重要基礎設施保護措施具有綜合性，充分考慮到長期、短期和持續性發展等方面的要求。而且保護措施即使細化到具體職能部門層面仍具有綜合性，例如物理保護、裝備的加固、后援通訊、反應計劃及保護系統升級等。由于重要基礎設施具有高度分散、數量多的特點，保護資產的責任必須由聯邦、省區政府及重要基礎設施的所有者及運營者共同承擔。所以加拿大重要基礎設施保護措施的制定充分體現了各方行動的協同一致性和保護資源的有效整合。加拿大政府分別明確了聯邦政府、省區政府、重要基礎設施的所有者及運營者的具體職責，并制定了詳細的重要基礎設施國家策略及行動計劃。行動計劃包括以下種類中的一種或幾種：阻止、降低價值、監測和防止。除了以上保護行動，保護措施還包括一旦襲擊發生后采取的對后果有影響的行動，包括：減輕或反應、恢復。保護措施是協調一致的行動，以預防、阻止和平息恐怖分子對關鍵資產的襲擊，同時一旦受到襲擊，也被用于迅速應對，盡快恢復正常狀態并盡量減輕損害后果。