社會管理體制的包容性改革

【作者簡介】

孔繁斌，南京大學政府管理學院教授、博導，江蘇省人民政府研究室特約研究員。

研究方向：國家治理與公共政策、政府組織與管理、公共行政理論等。

主要著作：《公共性的再生產——多中心治理的合作機制建構》、《政治學基礎理論的觀念——價值與知識的論辯》、《公共行政學》等。

摘要 從理論上來看，社會管理作為政府一項基本職能，其正當性、范圍和方式受國家構建和行政治理模式的影響和約束。目前，政府社會管理體制改革仍舊是一個未達成共識的改革議題，共識的缺乏使得改革難以形成有效目標和形成集體行動，而改革共識的形成則可以在包容性思維下嘗試構建。包容性發展不僅是社會管理體制改革的目標，同時也是社會管理體制改革的途徑，因此，中國社會管理體制改革想要走出現有窠臼，包容性發展是其重要的路徑選擇。

關鍵詞 社會管理改革 包容性 政府角色 治理結構

任何時代的發展和進步，大致總是凝聚在應對這一時代深層危機和難題的關鍵思想中。就此而言，在經歷了全球化沖擊和社會轉型洗禮的當今中國社會，最能代表其進步趨向的思想，大概可以被理解為包容性發展。盡管目前從學術角度界定包容性發展會存在諸多爭議，但“讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展……堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”①的表述可視為包容性發展的要旨，“機會均等、參與共享、分配公正”②等則是包容性發展的關鍵詞。在這些綱領性表述中，我們不難發現，從經濟學話語的“包容性增長”轉移至政治學意義上的“包容性發展”，這實際上為理解深化改革階段中國問題的治理和相應改革定位提供了嶄新的路徑。

包容性發展是治理思想反思的結果，是這個時代應對復雜治理的原則。包容性發展以相互承認價值終止了工業文明社會中各種主義獨自支配和治理社會的狀況，以合作治理的方式敞開了治理體制選擇的空間，以全面參與的姿態消解了公共政策制定中精英與大眾的僵持。依照這樣的思路，以包容性發展促進中國社會管理體制改革，應該成為一個可行的理論命題。一方面，在國家治理與發展進程中，受執政黨治理理念和戰略選擇的影響，社會管理體制及其改革逐步被構建為一個理論和實踐議題；另一方面，在什么樣的思想基礎和平臺上設計社會管理體制改革卻有待達成共識。例如，究竟是繼續維系政府干預甚或強化強制性權力以追求維穩為主要目標，還是通過制度安排，以合作治理結構促進社會成長和改進公共服務為目標？社會管理體制改革究竟只是行政層面的一項運動式治理，還是必須在政治思維和價值層面做出調整的一項基礎性改革？這些問題的存在，表明社會管理體制改革從思想基礎到行動方案，都還處于共識缺乏的狀態。

因此，本文擬從包容性發展的視角，構建一個理解社會管理體制改革的框架，力求對上述問題做出相關的討論，并嘗試提出這樣的理解：其一，在思想基礎上，包容性發展構建了社會管理體制改革的正當性，或者說提供了改革目標；其二，社會管理體制改革應以包容性的思維去完成政府角色認同和治理機制的調整。

社會管理體制包容性改革的框架

在我國社會轉型發展中，社會建設的提出和推進，是政府社會管理體制改革的具體背景，但是社會管理體制改革本身是一個行政治理模式調整的問題。就前者而言，國家治理的政策體系經歷了由重效率到重分配的轉移，這是包容性發展的一項價值和資源基礎；就后者而言，行政治理模式從排他性的權威模式，經過公共管理運動的挑戰而逐步走向以公共性為基礎的公共治理和公共服務模式，而從途徑和方式來看，這一趨勢的行政模式的實現需要以包容性思想為基礎。從規范性行政治理模式要求來看，選擇什么樣的社會管理體制受相應的一般條件約束。具體而言，如何實現公平正義的普遍性價值，如何適應復雜性和不確定性，增加時代治理有效性的要求，成為應該遵循的要素。正是這些因素的存在，內在地隱含著包容性發展在其中將起到支配性作用。基于這些分析和判斷，似乎可以在包容性的統攝下，構建我國社會管理體制改革的理解框架，如圖所示：

圖的縱軸為權力維度，政治權力實際上意味著執政黨和政府面對社會管理體制改革決定作什么的選擇，行政權力則表達政府社會管理職能的規范性要求和履行職能的方式選擇；圖的橫軸是以公共政策選擇為要素，其中，重效率及經濟增長還是重維護公平正義的分配為政策選擇的兩種傾向。政府社會管理體制改革和選擇都涉及對這兩個維度的理解。從權力類型和公共政策傾向的交叉中，我們可以發現四種社會管理體制改革或構建的取向，分別是政治控制、行政干預、公共服務和合作治理。如果包容性發展在社會管理體制改革中作為支配性的思想，那么我國社會管理體制改革由控制—干預體制轉向治理—服務體制就成為合乎邏輯的趨勢，同樣，中國現階段包容性發展的頂層問題之一也正是完成這一體制的轉換或重構。以包容性發展為思想基礎的社會管理體制改革至少可以明確雙重任務：

第一，從國家治理戰略選擇來看，包容性發展不僅體現在現行社會政策的公平正義構建上，體現為分配的公正和均等，它還涉及行政治理模式的重構。

第二，作為包容性發展的行政治理模式重構，是社會管理體制改革難以形成共識的要害所在，社會管理體制改革要完成從控制—干預體制向治理—服務體制的轉變，遠比在政策中落實公平正義價值難得多。

上述雙重任務，需要國家將包容性發展上升為社會管理體制改革的頂層設計，包容性發展絕對不應局限于五個統籌之類的政策體系構造，還應該包括治理體系的包容性構造，這也是本文分析的重點。

包容性改革中的政府思維模式轉換

包容性發展是全球范圍內改進治理狀況的一個重要概念，然而中國和西方關于包容性發展的語境卻有著較大差別。從全球范圍來看，在包容性發展思想驅動下，國家再建構成為一個普遍趨勢，其實質就是深度轉變傳統國家的角色，以適應國家與社會關系的變化和發展。西方包容性發展的特征之一，是對過度碎片化社會的整合。中國因其權威體制在國家建構中一直居于基礎性地位，包容性發展首先面臨的就是一個松綁的過程。在社會管理體制改革議題上，如果從政治控制到公共治理是社會管理體制改革的一項正當性制度設計，那么實現這一轉變或設計的關鍵路徑在于政府自身角色的重構。政府自身角色的重構是社會管理體制改革的關鍵路徑，也是促使社會管理體制改革轉向包容性發展的關鍵行動。轉換權威體制下的政治控制思維，重構契合包容性發展思想的政府角色，可以化約為如下幾個角度的理解。

一般認為，尋求并維護政治秩序是國家或政府的基本功能，或者說支持執政鞏固的秩序是政府治理的終極關懷。然而，社會的發展、尤其是公民經濟社會權利的崛起，帶來的是公眾民主價值排序的顛倒，即對善治政府的期盼、對更好施政者的追求替代了對誰執政的關注。盡管在當今治理體系下執政是一個無法回避的要素，但執政者及其掌控的政府扮演什么樣的角色，卻是可以也是應該作出選擇和調整的。從理論上來看，執政角色的強化勢必將合法性訴求放在治理的首要位置，然而這種合法性訴求往往帶來的是沖突性社會而不是包容性社會，相反，以施政為重心的角色構建則傾向于公共性的責任擔負，從而自覺去追求包容性的治理行動。從這樣的理解來看，基于包容性發展的社會管理體制改革，就需要通過政府角色重構，調整傳統政治控制的治理定位。

有研究成果對政府角色重構這樣描述：“在縮小國家權力范圍的同時增強國家的能力，在限制國家專斷權力的基礎上強化國家提供公共產品的能力。”③該論點不僅對政府角色新的功能給予了恰如其分的闡述，還指出了轉換政治控制模式的具體路徑。包容性改革的目標，正是要求政府實施這樣的角色重構。

政府角色重構實質上就是在滿足公眾期待中重新審視權力，尤其表現在對強制性權力的規范與約束。包容性發展中的社會管理體制改革，必須改革對權力的假設，實現從過去社會管理主要依賴強制性權力到強制性權力使用最小化的轉變。在控制—干預體制下，支配社會管理體制運行的關鍵因素，主要是具有全能政治色彩的無限權力，而且權力行使總是竭其所能傾向于強制性方式，在封閉和刻板化的社會組織配合下，強制性的權力行使控制了整個社會生活，成為政府對自身角色界定的至上因素。因此，只有對強制性權力作出最小化假設，社會管理體制改革才能獲得走向治理—服務模式前提，只有通過這一調整過程，包容性發展才具有付諸實施的現實基礎。

從后現代哲學來看，政府角色也是他在性的，是與其互動的對象相互構建的，因此，通過政府角色重構轉變干預—控制的社會管理體制，就必須在包容性發展思想基礎上完成社會成員從群眾到公民的轉變。“群眾”是與革命的政黨互動建構起來的一個政治概念，它是抽象的、無生命的主體，是一個帶有排他性的概念；相反，“公民”則是權利、義務得到正當性界定的有生命的主體，其政治、法律地位是與政府平等的，公民依法享有權利而政府依法管理。政府作為公民的他者，勢必使其角色認同傾向于公平正義形象。有研究者認為：“一個從‘群眾（作為政治概念）向公民（在公民身份的意義上作為法律概念）過渡的漸進過程目前在中國城市范圍內開始了。”④因此，政府只有改變對社會成員身份的假設，才能作為社會成員的他者完成自身角色的定位。可以說，如果這兩個假設轉變沒有完成，政府社會管理就缺乏向治理—服務模式轉變的前提條件。

促進合作治理：包容性改革中的治理結構重構

包容性改革隱含著如何改造社會治理結構的問題。如何促進中國社會走向多中心治理的結構，一直是中國公共行政學的研究議題。如果一個社會僅依賴政府作為社會管理的主體，不僅難以應付日益增多的公共事務，而且也表明這個社會的單一性。包容性發展的前提是多樣性的存在，促使社會走向多樣性反而是中國包容性發展的現實追求。從社會管理體制改革來看，多樣性主要體現為多中心的治理結構。

政府社會管理體制改革中的治理—服務體制構建取向，與當今公共治理發展的趨勢是一致的。在當代中國社會治理實踐中，準軍事化的社會管理體制實際上將中心—邊緣的社會治理結構推向了全社會。在正當性評判上，中心—邊緣的治理結構是一種排他性的體制，隱藏于其中的是不平等的政治關系；在現實功能性上，中心—邊緣的治理結構也是一種資源分配、身份界定模式。在中心—邊緣治理結構模式支配下，社會管理體制構建取向于控制—干預的邏輯。但是，這樣的治理結構是與包容性發展思想不相適應的，社會管理體制改革的一項重要內容就是以引導者的姿態推動社會治理結構由中心—邊緣模式轉換為多元主體合作模式。

社會治理的多元主體合作模式和社會管理體制改革的包容性發展取向的一致性，是實現這一轉變的關鍵，同時，促進社會治理多中心格局的形成也意味著政府角色發生了轉變。從復雜性來分析，社會治理結構轉換進程中政府的角色認同由前后兩個階段構成：前一階段，政府扮演引導者角色；后一階段，政府扮演與其他治理主體合作的角色。在這一理論和實踐進程中，社會治理結構的多中心化、社會管理體制改革的治理取向，都和政府是否能與其他治理主體之間形成相互承認的關系密切相關，這既是功能性角色的認同，也是倫理角色的獲得。

多中心治理結構的運行無疑依賴于合作機制。有關合作的研究十分豐富，我們針對包容性改革的議題，強調有關合作機制構建的兩個問題。

其一，多樣性的治理主體之間建立相互承認的互動規則。承認政治是“反思性現代性”理論的重要議題，它以相互承認的法權為基礎，以相互承諾的政治倫理為框架，其實這本身就是包容性發展的具體展開。從一定角度而言，包容性發展正是對政治的深化和完善的認同，因此，合作機制的建構首先需要在政治前提上回歸到相互承認的價值認同。

其二，構建協商對話的機制。合作治理中行動主體是平等的，其中有主導者，但其權威是互動認同的結果，而不是預先設定的，政府也未見得能成為事實上的權威。達成合作的一項基本途徑，在于協商對話制度的安排，尤其是在出現意見紛爭時需要采取合法反對的議事規則，即可以反對但不能否認反對者參與的身份合法性，可以反對但不能在邏輯上局限于否證而必須做出正面論證。我們習慣于在反對對方的錯誤中表明自己的正確，但對手的錯誤并不是自己正確的充分必要條件。合法反對是適應于合作治理的議事規則，對包容性改革實踐而言具有特別重要的價值。

包容性社會管理體制改革的啟示

筆者嘗試以包容性發展思想梳理社會管理體制改革的框架，其目的在于克服包容性發展僅被理解為以社會政策促進公正發展的局限。包容性發展中的社會管理體制改革的要旨，是如何在社會管理和發展中消除全能政府的支配，限制政府強制性權力以改善公共服務，并促進社會的公平正義的實現。其主體內容和難點是如何實現從控制—干預到治理—服務架構的轉變，離開這一轉變，既談不上社會管理體制改革，也無法為現階段的包容性發展找到切實的載體。那些將社會管理體制改革縮小為強化“維穩”的做法，不僅疏忽了改進和維護公民權利、促進利益協調、改善政府和公眾關系等重要問題，在根本上也是一種對包容性發展的舍棄。因此，包容性發展不能縮小為公共政策中的分配正義，它要求政府承擔起創造一個新的、正義的社會的愿景，即“一個將分配正義、身份平等和每一層面的治理中廣泛的民主參與相結合的愿景”。⑤

包容性社會管理體制改革釋放的理論價值，在于暗示中國政治體制改革完全可以走入包容性發展的框架，以包容性的方式推進新一輪的政治體制改革，避免各執一端的弊病，共享發展的成果。包容性發展或改革之思，超越了自由主義話語的局限，調整了激進主義的孤立，融入了共和思想的血脈。中國的體制改革不能成為各種主義驗證自己的試驗田，而應該是為各種有助于中國社會進步的價值觀念提供相容相契的制度平臺。

如果說中國包容性發展與和諧社會理念是一脈相承的話，對包容性改革的目標和方式，我們可以用中國語言將其表述和凝聚為費孝通先生曾經提到的一個十分精彩的概括——“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”。盡管我們不一定以傳統的大同理想為當今的政治追求，但是在包容性發展基礎上的社會管理體制改革，試圖釋放社會的多樣性和豐富性，逐漸走向寬容成熟。一個社會的成熟不在于單一性的完善，而恰恰是多樣性的共容相處。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”階段性成果，項目編號：11&ZD070;；國家社科基金一般項目“和諧社會公共管理模式的基礎”階段性成果，項目編號：09BZZ025）

注釋

胡錦濤：“深化交流合作 實現包容性增長：在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上的致辭”，《黨建文匯（上半月刊）》，2010年10月。

可參考李金龍、孫翊鋒：“構建服務型政府：實現包容性增長的根本路徑”，《湖南師范大學社會科學學報》，2012年第2期；倪明勝：“包容性發展的核心要義及其政策指向”，《中國黨政干部論壇》，2012年第9期；虞滿華：“包容性發展：和諧理念的實踐之維”，《內蒙古社會科學（漢文版）》，2012年第7期。

李強：“中國政治改革中的現代國家構建問題”，引自李鵬程主編：《對話中的政治哲學》，北京：人民出版社，2004年，第6頁。

[德]托馬斯·海貝勒、君特·舒耕德：《從群眾到公民——中國的政治參與》，張文紅譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第31頁。

[美]弗雷澤等：《再分配，還是承認》，周穗明譯，上海人民出版社，2009年，第4頁。

責 編/樊保玲