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2013-04-29 00:44:03周本貞陸選榮王飛

高校教育管理 2013年1期

周本貞陸選榮王飛

摘要：中國大學內部管理體制在“黨委會”、“校長辦公會”、“學術委員會”與“教代會”的機制下，形成了管理主體的多元非共治格局。在這個格局中，四大管理主體在自身利益驅動下，在運行中都存在著各自的主要問題。如何在多元非共治格局中形成多元共治的和諧樣態，需從公共管理學與多元共治理念視角對四大主體問題的消解之法進行探討。

關鍵詞：大學管理；多元共治；黨委會；校長辦公會；學術委員會；教代會

管理主體是指掌握管理權力，承擔管理責任，決定管理方向和進程的有關組織和人員。大學內部管理主體，主要有黨委會、校長辦公會、學術委員會、教代會四大基本管理主體。四主體在各自的管理系統里都發揮著自己的作用，其管理目標都是為了推動大學的發展，然而，“由于中國大學缺乏獨立性，無處不受到長官意志和行政權力的干預……大學的諸多決策是聽命于行政權力”的根本原因[1]，即大學內部管理運行體制完全依賴并取決于外在于大學的官家權力，官家權力到了大學內部變異為凌駕于學術權力之上的行政權力，導致這四大主體構成的中國大學內部管理體制在實際運行中存在著諸多問題與不協調因素。借此，本文主要以公共管理的理論視角檢視其運行之道。在公共管理的相關理論中，多元共治理論對于探析四大管理主體的互動及其博弈，有著較為恰當的詮釋力。一、四大管理主體實際運行中存在的問題

（一）黨委會及其問題

中國大學為什么會有黨委會這個管理主體？這個問題不難理解。猶如布魯貝克所說：“高等教育越卷入社會事務中，就越有必要用政治觀點來看待它，就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！盵2]大學除了貫行人才培養、科學研究與服務社會的共同職能外，“大學的功能還需強調復制與再生產執政黨所選定的意識形態。當一個國家，其大學除教育功能外，還賦予政治功能時，執行這項功能的黨政社團和組織系統就要在大學延伸，建立起分支機構”[3]。在中國，這個分支機構就是黨委會，最早產生于新中國成立后的幾年里。按1950年4月中央教育部規定，一律實行校長負責制，校長代表學校領導學校的一切教學、科研及行政事宜。黨組織在政治上起核心作用，原則上學校中的黨組織和學校行政互相間沒有領導與指導關系[3]。這個時候的“黨組織”是黨委的先聲。其管理主體主要是“校務委員會制”（1949—1950年）。1955年5月，中宣部在《關于學校教育思想大討論座談會的報告》中提出，“高校實行黨委領導下的校務委員會負責制”[4]?！包h委”正式產生。之后，又經歷了數次調整，一直到1996年中央頒布的《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》中強調“高等學校實行黨委領導下的校長負責制”。1998年《中華人民共和國高等教育法》第39條規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。”“黨委領導是核心”，這個是原則問題，毋庸置疑。作為中國最有特色的大學管理主體，黨委的職責主要是居于集體層面的“政治領導”，其履行的基本權力是：“校內管理決策權、行政執行監督權、重要干部任命權與學術發展指導權”[5]。簡單說就是履行“法律規定黨對高校實施政治領導的組織權力”[6]，即政黨領導權力，履行這個權力的黨委會是高校內部的決策機構。

但由于黨委在高校中自身建設與發展的不足，導致了在實際運作中產生了以下問題——黨委會代表的是黨，黨管一切，黨控制一切。這就決定了黨委會在運作機理上與大學自主辦學的屬性存在某些偏差。導致在黨委領導下的校長負責制中，存在“領導”與“負責”的沖突困惑，“領導的不負責，負責的不領導”，在實踐中“黨委領導下的校長負責制”往往會蛻變成為“黨委書記領導下的校長負責制”，所謂集體領導最后往往變成一個人領導。許多大學的黨委會基本不開，即使開會，盡管黨委書記只是委員中的一員，可是委員會其他成員很少會發表與他不同的意見。于是就形成，常委會上由黨委書記說了算。時常發生黨委包辦行政，黨委工作行政化。黨委的職權不清，與校長辦公會常常聯合議事，重疊議事，這種黨委和行政共同決策、共同實施、共同監督，看似民主地發揮了集體領導的作用，實際上卻違背了決策、執行和監督相對分離的科學管理原則，使政治權力和行政權力交織在一起，根本不能形成“民主管理”，其結果只能是“單邊治?！被颉耙话咽止芾怼?。雖然《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》中從7個方面對黨委會的職責進行了規定，并且《高等教育法》第39條從5個方面規定了黨委會的職責。但仔細比對這些規定我們就能發現：這些規定比較原則、籠統，實踐中不好操作。特別是在決策與執行上存在一定的交叉，這個是當前中國大學內部管理體制存在的非常嚴重的問題，進而導致黨委會與其他管理主體之間職責不清、產生摩擦、管理效率低下[7]。進一步“導致黨委和行政之間配合上的失衡”[8]。

（二）校長辦公會及其問題

從《高等教育法》等法規的相關規定可知，校長辦公會是執行機構，對應的權力是行政權力。校長辦公會這個管理主體中的主體在于“校長”，其履行的行政權力可從《高等教育法》第41條的規定中賦予，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權：（1）擬訂發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施；（2）組織教學活動、科學研究和思想品德教育；（3）擬訂內部組織機構的設置方案，推薦副校長人選，任免內部組織機構的負責人；（4）聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分；（5）擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益；（6）章程規定的其他職權”。另外還規定：“高等學校的校長主持校長辦公會議或者校務會議，處理前款規定的有關事項?！庇纱顺霭l來發問，何謂大學校長？學界公認的定義是：“大學校長是一個大學的最高行政領導，是大學發展中的統帥與靈魂。”[9]借此，校長辦公會是在大學校長主持下的大學行政管理層面的根本管理主體，對經過黨委會研究決定后的重大事項等，校長辦公會給予科學的落實與推動，對推進大學的發展起著重要的作用?？梢姡ｉL辦公會是大學發展的推進會與落實會。校長是大學的最高行政首腦，是第一責任人，校長的辦學理念首先要經過校長辦公會的渠道運轉，讓自己的助手、讓各辦學實體與職能部門的主要負責人對校長的辦學意圖全面理解、補充完善、貫徹執行。通過這一連串的行為，實現辦學的完美過程。

然而，在黨委與校長為首的管理主體的關系之間，政府對黨委書記與大學校長的職責目標缺乏明細的規定性，即沒有明確的任期目標責任制。如果說，黨委與大學校長都是政府這個委托人委托其管理大學的被委托人的話，那“政府這個委托人與被委托人的委托代理責任不對稱”[10]。這樣的管理體制所造成的結果是沒有人對大學發展負實質性的責任。因此，被委托人在具體的管理運轉中在單方面強化自己的權力的同時還形成責任推諉或偷懶行為。加之“大學正、副校長和一些行政人員往往也是黨委委員，校長往往兼任黨委副書記。這樣，以校長為首的行政管理系統往往與以黨委為代表的政治領導系統一起決定、包攬了學校一切事務，決策權和執行權的一體化往往使大學民主監督機制難以健康開展”[11]。校長辦公會與黨委會兩個管理主體在實際的運行中經常攪和在一起。黨政不分的行為加劇了黨委會與校長辦公會之間的緊張關系，最終損害的是大學共同體的整體利益。一是如果以校長為首的行政權力強勢的話，那就形成校長專權治校，以政代黨的問題；二是重心在行政管理，追求速效與效果，可能淡化學術研究，輕視學術人才，行政官僚本位盛行；三是以校長為首的行政領導層為取悅上級有可能盲目進行短期行為，損害教職工和學生群體的切身利益；四是缺乏必要監督的行政領導層可能進行權力尋租，滋生腐?。晃迨菣嗔杏谛ｉL，有可能因校長個人能力有限或權力異化而導致決策或執行失誤，影響大學發展。最終導致的主要的問題就在于：在大學運轉中，領導和負責是不能分開的。黨委管領導，校長管負責，校長是無法負責、無力負責的。

（三）學術委員會及其問題

學術委員會是大學里最高的學術系統與學術權威組織，對應的是學術權力，它對推進大學學術繁榮、推動教學與研究這兩翼的平行與騰飛起著舉足輕重的的作用。在中國，學術委員會的產生是隨著整個高等教育管理體制的發展而產生的，或者說，是隨著中國大學在追求自主辦學權力的吶喊聲中逐步得到確認的。1989年后，中國大學統一實行校長負責制，才在大學內部普遍設立學術委員會。《高等教育法》第42條規定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科研計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事務。”[12]這是中國大學追求自主辦學權與內部管理體制改革的一個重要成果，并且從法律上確認了學術委員會在大學的地位和作用。學術委員會，顧名思義就是由學術造詣高、學風端正、堅持原則并對本校學術發展做出重要貢獻、教學科研卓有成就的專家、教授或相應職稱人員組成的團體，主要任務是審議和評定學校學術事務，其特點是學術的權威性，形式是獨立于黨政領導機構，其目的是顯示學術的獨立性和權威性。這才是符合大學作為學術文化機構的最本然的組織?！皩W術委員會制度的本質是教授治學，是學術權力強有力的外在表現形式?！盵12]

然而，“《高等教育法》和《普通高等學校基層組織工作條例》及各地制定的實施細則對黨委和校長的職責權限作了界定，也明確規定學術委員會的職能是‘審議，但對學術委員會的地位及其與黨委和校行政系統的關系卻沒有明確說明。由于缺乏具體的制度保障，學術委員會的權利在實踐中難以得到很好的落實”[13]。《高等教育法》或其他教育法規都沒有對學術委員會委員人選作明確規定，各大學學術委員會委員便由自己確定，雖然確定委員的具體辦法、條件等各不相同，但有一點是相同的，那就是學術委員會委員基本都由學校從校級到中層到院（系）級的各部門領導所組成，把“學術委員會”實質上變成了某種程度上的“領導委員會”。進而變異，抑或是被前述所說的黨委會或是校長辦公會淹沒了。這就是通常說的政黨權力與行政權力凌駕于學術權力之上，或是我們今天所說的“行政化”的問題。如果學術委員會還是由大大小小的各級領導組成，這與校長辦公會或黨委會有什么區別？學術委員會還有存在的意義嗎？學術委員會能達到和發揮學術獨立和學術權威的目的嗎？顯然，這是大學行政化的典型結果。如果繼續這樣，大學學術的功能得不到發揮，領導的功能大顯神威，大學行政化將不可避免地壟斷大學各個領域。這一切都與學術委員會本來的初衷與使命背道而馳。

（四）教代會及其問題

教代會是教職工代表大會的簡稱，對應的權力是民主權力。其基本職能是聽取和審議學校的長期規劃和年度計劃，聽取和審議學校的工作報告，聽取和審議學校的財務報告并對學校的規劃、總結、財務開支等提出意見和建議，以改進學校工作，集思廣益，促進學校的健康發展。由于不能一一聽取教職工意見，才采取召開教職工代表大會即“教代會”的形式。這是教職工作為學校的主人，行使自己參政議政權，為大學發展建言獻策，出謀劃策的一種手段和形式，也是大學領導廣泛聽取民意、集中民智的一種手段和形式。在大學的發展中，“教代會”發揮著越來越重要的作用。特別是在強調民主管理的形勢下，大學“教代會”的組成人員、組成方式都具有重要的意義。其參加人員應以教職工代表為主，應以能夠代表教職工利益和心聲的代表為主，其代表中，普通教職工應該成為多數。如此才能突出“教代會是以教師為主體的、代表學校教職工利益的民主管理學校事務的一項基本制度”的內涵[14]。

然而，在這四大管理主體的運行中，相對于決策層面黨委會的政黨領導功能、執行層面校長辦公會的行政執行功能與學術委員會的學術權力治學功能，以大學普通教師為主構成的教代會則是通過對關乎大學發展教職工根本利益等重大決策的民主參與和對各級領導干部的民主評議來發揮功能的教代會，有多少“事關學校辦學方向的重大決策、與教職工有關的規章制度以及有關教職工集體福利等工作報告和制度草案”是通過教代會來討論、提出建議、表決通過的？似乎寥寥無幾。很多關乎大學發展的和教職工根本利益的決策，往往是直接通過決策層面的黨委會與操作層面的校長辦公會等形式就拍板了，甚至往往是通過以黨委會為中樞機構的下屬職能部門與以校長為中樞機構的行政職能部門的簡單提議后就形成一項決策或規章制度了，簡單粗暴地通過黨辦的“紅頭文件”或行政的“紅頭文件”就直接發布了。文件一發布往往導致教職工主體的質疑與批判以及不滿，教職工的這種不滿是表象上的，深層的是從內心會慢慢失去對大學組織的信任，進而導致影響教學與科研工作的行為發生，阻礙大學的發展。如此，教代會的民主管理與參與治校的地位完全萎縮與喪失了。殊不知，“民主辦學不是一句空洞口號，而應體現為一系列實實在在的事情。民主靠‘實，不能停留在‘說的層面上。以教師為主體的教代會在推進‘民主辦學，依法治校進程中扮演著重要角色”[14]。

二、多元共治視野下四主體問題的消解

以黨委會為首的政黨權力、以校長辦公會為首的行政權力、以學術委員會為首的學術權力和以教代會為首的民主權力，實際上，對應著近些年學界談得很多的四句話——黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理。這四個管理主體成了大學內部治理的四架馬車，也成為構建現代大學制度的主要核心內容。按照公共管理學的知識，四大管理主體在運行中都存在關系難以理順的問題，進而產生失靈的可能，導致管理成本過高、管理效率低、管理失誤、管理無效。借此，在完善中國特色的現代大學制度中，理順這四大管理主體之間的關系是重點與難點。在第十七次全國高校黨建工作會議上，習近平同志明確提出：“要不斷完善黨委領導下的校長負責制”，“抓緊制定黨委領導下的校長負責制實施意見”，以此為契機，“中國政府應該在繼續落實有關法律、法規已經規定下放給大學辦學自主權的同時，修改《高等教育法》及其他相關法律、法規，重構大學內部權力秩序與權力結構，把大學內部各權力主體間的權力關系加以明確規定，從而使它們在法律的高度上形成有序的、適當的平衡機制”，[15]如此才能真正建立起“黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理”的多元共治和諧局面。而要完善理順四大管理主體的關系以達到對其問題的消解，應遵循如下路徑：

（一）國家從法律層面擬定四大管理主體運行的實施意見

除了重新修訂《高等教育法》之外，需要針對四大管理主體實際運行中，“黨委如何領導、校長如何治校、教授如何治學、教師如何參與”等對應的運行機制制定一個清晰的《實施意見》。這個意見應當具有明確的、剛性的要求。如果仍然停留在對法規的具體闡釋和細化說明上，在一些關鍵問題上仍然閃爍其詞、模糊不清，柔性色彩太濃，制度的實際效用就會大打折扣。為此，《實施意見》應明確界定四大管理主體的邏輯層次與職責權力，嚴格規范運行程序，在制度設計上有所創新、有所突破。

（二）明確黨委與校長及其校長辦公會的定位

黨委決策權與校長執行權的區分，需要從法律上明確定位黨委與校長及其校長辦公會之間的關系。要通過法律制度的完善理順現行黨委書記為首的政治系統與校長為首的行政系統兩個權力中心與兩個一把手混合治理的模糊運行局面。明晰黨委、黨委書記與校長的職責。明確哪些事件是校長獨立處理的事件，哪些事件需要黨委集體研究。國家需要從宏觀法律的角度（也就是前述的實施意見）制定黨委會與校長辦公會規范化的議事規則、議事程序、議事范圍等。黨委會、校長辦公會作出的決定，由有關責任人分工負責組織實施，任何個人無權改變。個人如有不同意見，允許保留，或在下一次會議上重申，也可以向上一級黨組織反映，但必須堅決執行，不得在會議之外發表與決定不同的意見，違者并造成后果的按有關規定處理。對于應該保密的會議內容和討論情況，必須嚴格保密，未經允許任何人不得泄露。

（三）擴大黨委全委會功能，發揮黨內民主議政作用

南開大學校長龔克說：“當前實際上中國大學是常委會領導下的校長負責制，常委會代表性不如全委會。我主張強化黨委全委會的作用，因為它更符合各種利益相關者的代表共同議事的'集體領導'架構。而常委會是執行性的工作協調機構，我們現在大學里的黨委常委會實際上取代全委會進行決策，我覺得這與現代大學治理的理念不盡吻合。”[16]所以，要擴大黨委全委會功能，發揮黨委會民主議政作用。擴大黨委全委會民主議政作用，可以采取恰當地吸納普通教師黨員代表與學生黨員代表列席全委會的方式，參與討論與學校發展、學生利益密切相關的問題的研究，在全委會上可以讓這些代表建言獻策，發揮“多元共治”的效應。

通過開展黨內民主參與全委會的對話活動達到“多元共治”的如下效果：

1. 提供建設性意見。讓普通教師代表與學生代表列席相關議題的黨委會，可對大學各領域決議的意見進行評估，他們能憑借各自的專業智慧與技能參加討論，對大學決議項目可能牽涉的風險給予適當警示性建議。

2. 輔助核心決策成員進行長遠發展問題的思考。普通教師代表與學生代表參與討論，更能注意到那些容易被核心管理人員忽視長期發展戰略及短期需求等問題。如校長可能關心的是下一個科研質量評估收益最大化，而他們則更看重對教師學生發展環境的建設。

3. 扮演大學核心決策人員爭論的傾聽者發表評判性的參考意見。大學與其他組織一樣，有時會糾纏在某些問題里，在這些問題中，爭論的各方存在較大分歧，化解這些爭論最佳的方法就是把決策爭論置于在其他領域知識廣博的教師專家面前重新辯論，這樣不僅能暴露一方或另一方觀點的缺陷，而且能達成共識，進而妥善解決問題。

4. 可作為大學的眼耳。普通教師代表與學生代表往往有敏銳的洞擦力，他們具有核心決策成員對環境變化所看不到的感知能力，在領導層無法洞察到的教學活動領域發揮作用。

盡管普通教師黨員代表與學生黨員代表基于自身條件與精力的限制，在參與大學多元共治活動中會有一些困難，所提出的建議也會有失偏頗，但作為大學服務的根本主體，在大學治理中不容忽視他們的作用，應積極吸納他們的有益的意見和建議，廣開言路。如此，才能達致多元共治的要義：一是頂層決策由多主體以集體決策形式達成多元共治；二是在集體決策形成后在大學內部主要由教師與以校長為首的行政人員多元共治。

（四）黨委與校長辦公會不得干預學術委員會的權力

鑒于學術自由與學術自治是大學最天然與最高貴的權力和大學發展的根本邏輯所在，“中國大學應盡早建立起全校性的教授組織，并在國家法律上或學校的規章制度方面，明確規定教授組織的職權范圍，如讓它擁有制訂全校學術性活動和發展政策的權限、擁有對學校重大學術性事務進行決策的權力等，當然，教授組織也可以作為學校的政策咨詢和參謀機構，學校的所有重大事務，都可以請它討論和發表意見，以論證學校決策的可行性和提高學校決策的科學性等”[15]。但需遵循一條鐵的法則，即大學內外的任何黨政領導人都不得以黨組織和行政組織的名義侵犯學術性組織的權益，學術性組織也不得隨意干涉大學的黨政事務。

（五）教代會的民主權力高于其他三個主體的權力

之所以說教代會權力的民主指向高于其他三個主體的權力指向，主要內涵有兩層含義：一是因為教代會對其他三個管理主體主要起到一個最高層面或是最根本層面的權力制衡與制約的作用；二是因為現行中國大學的管理重心偏高，決策層面的政黨權力與執行層面的行政權力高高在上，操作層面的學術權力壓抑萎縮，發展層面的民主權力成為點綴裝飾，中下層和教職工的積極性喪失殆盡。對此，國家應從法律上規定調整大學內部四大管理主體權力的秩序，均衡其權力含金量，通過法律明文規定四大管理主體應擁有的職權，而且規定高一級的干部不得隨意干預他們行使職權。通過法律規定允許大學自主決定參與治校、學生自治等事宜，積極引導大學內部治理走多元共治的渠道，使四大管理主體盡早形成各自的特色，把握各自的權限，形成互相制衡的和諧局面，這有助于大學的發展。

綜上，要使大學人才培養、科學研究、服務社會與傳承文化的職能得以有序地高效運轉，國家與大學要以建設完善現代大學制度為契機，積極探索有中國特色的大學內部治理結構，認真設計好大學黨委會、校長辦公會、學術委員會、教代會等不同管理主體之間的職責范圍、權力配置、工作機制，才能解決好政黨權力、行政權力、學術權力與民主權力之間的問題，才能使四個管理主體都能參與到大學治理的過程中來，相互協調，取長補短，相互博弈，平衡協調，合作共治，才能實現大學管理科學化、民主化、法治化的目標。可見，多元共治才是化解當前中國大學管理中四大主體問題的根本之道。

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