政府投資工程項目管理的探討

葛愛華

摘 要： 政府投資工程項目管理涉及機構多、范圍廣，并且十分復雜。 特別是相對于傳統的項目管理，現代項目管理在知識體系、組織體系、運行機制、應用范圍等方面更加系統和復雜。面對復雜的管理內容和各個環節的管理以及各種類型、各種職能的組織機構，要加強對當前政府工程項目管理存在的問題進行分析，做好預防對策，才能實現政府投資項目的有效管理。

關鍵詞： 政府投資； 項工程目；管理；措施

前言

隨著市場經濟的發展以及加入WTO 以后，我國經濟發展已經逐步與世界接軌。政府項目的投資管理貫穿于項目實施的整個過程，是項目立項、可行性研究、招投標、征地拆遷、初步設計、設備采購、實施建設階段、竣工（結）決算、項目驗收交付使用及效益評估等全過程的管理。我國政府投資工程，建設項目多，投資數量大，大多數與廣大群眾的利益密切相連，與國計民生和可持續發展息息相關，其中不少項目屬于高、大、難、精、尖、急的工程。因此，進一步建立健全政府投資工程建設實施階段的資金撥付、招標發包、質量安全監督、竣工驗收、保修維護等法規制度，實現政府投資工程的建設管理程序化、規范化，依法進行管理，從而使財政性資金的投向、使用等環節的管理有章可循，杜絕隨意性和人為因素，切實提高政府投資工程的綜合效益。

1 政府投資工程項目管理存在的問題分析

1. 1 為發展地方經濟，地方政府放寬投資管理經濟發展取決于投資、消費和進出口三大需求，其中投資拉動需求時間短、見效最快。但是，有的地方政府對此認識不足，急于求成，導致在項目投資時，不顧地方財政能力，安排一大批建設項目，在資金沒有到位、項目設計不成熟的情況下，倉促上馬。投資審批和資金管理的力度不足，建設單位不按建設程序辦事的情況越來越多，極有可能造成政府項目投資管理失控的局面。

（ 1） 項目決策缺乏科學性，出現“先天不足”。投資決策是影響工程造價的最關鍵一環。部分建設項目在投資決策階段前期的調研深度不夠，沒有進行有效的可行性研究和論證，倉促決定項目上馬，以致造成投資估算不準確。有的建設項目雖然做了可行性研究與論證，但內容和數據不實，流于形式，一開始就使項目投資失控。

（ 2） 違反基本建設程序。基本建設程序是指建設項目從項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、開工報告（ 或施工許可證） 、竣工驗收及投入使用的整個建設過程。各項工作必須遵循先后順序的法則，是建設項目科學決策和順利進行的重要保證。由于部分政府投資項目急于出效果，倉促上馬，忽視了前期工作的重要性，出現了邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”工程，導致設計修改、返工、工程管理混亂、工期延誤、造價大幅度提高等情況。

1. 2 征地拆遷成本節節攀升，開發建設成本不斷提高征地拆遷的成本在政府投資項目建設成本中所占的比例不斷提高，征地拆遷已成為一些地區制約項目建設和經濟發展的瓶頸問題。如近期國務院擬頒發的“新拆遷條例”的征求意見稿要求補償金不低于市場價，其實，據筆者的工作經歷，目前一些地區拆遷項目的補償金遠高于相關法律、法規的標準。主要原因是補償、獎勵標準不統一，攀比成風，城市房屋適用《城市房屋拆遷管理條例》，而農村的集體土地上房屋拆遷適用《土地管理法》，兩法之間的拆遷補償存在較大差異，而且當地的政府在征地拆遷上為追求時間效益，在拆遷過程中往往出現以金錢換時間、花錢買效率的現象，從而導致拆遷成本居高不下。

1. 3 缺少系統的管理模式

對政府項目投資領域中發生的違規現象，缺乏有效的糾偏手段，對超投資的項目大多只是調整概算追加投資，對相關責任人沒有處理措施，導致建設單位對超投資的項目只賺不賠。

（ 1） 設計深度達不到要求，建設單位監督不力。設計是前期控制工程項目投資規模的重要組成部分，控制工程造價的關鍵在于設計階段。一般情況下，設計階段，對整個工程造價的影響程度約為 75% 以上，設計人員往往只重視方案選擇，忽略了設計編制深度要求，導致工程量計算困難，造價無法計算準確。在施工圖設計階段又沒有進行優化設計，并隨意提高設計標準，擴大初步設計方案，就必然導致設計保險系數大幅度偏大，建筑材料用量增加及材料檔次提高，從而人為地提高工程投資。

（ 2） 招標投標活動不規范。建設方將一個整體項目人為地肢解為若干個項目，對主體工程實行招標，而對附屬工程、配套設施、裝飾工程規避招標； 人為地降低招標控制價，設置浮動區間； 對施工企業資質相互掛靠擾亂招標投標市場，不正當競爭報價視而不見； 暗箱操作、明招暗定等現象嚴重，均對政府項目的投資控制產生不利影響。

（ 3） 施工發承包合同簽訂不嚴密。發承包合同簽訂的實質性內容與招標文件不符，合同價中暫定價過多，造價閉合不嚴，人為地留下了價格調整的空間。特別是對合同中核心部分即工程造價的調整、修改、補充的依據和條件規定不明確，加上合同監管不嚴，在施工過程中的造價調整幅度過大，不利于監督工程建設過程中的建設各方行為。不實的合同價，給資金安排和投資控制造成了虛假現象，導致投資失控。

（ 4） 人為變更因素多，簽證把關不嚴。項目的投資屬政府，項目的使用者為建設單位，建設單位出于自身的利益考慮，隨意擴大建設規模、提高建設檔次，高標準裝修。由于工程變更簽證的管理規定缺失或不健全，致使工程簽證管理松散，工程改動變更隨意性大，工程簽證授權不明確，給腐敗的滋生提供了土壤。加上施工現場工程管理人員責任心不強，在工程簽證時把關不嚴，造成了工程投資的增加。

1. 4 項目全過程的投資管理，缺少合格的專業人才項目投資管理是一項專業性、技術性要求很高的工作，需要有高素質、能把握全局的人。具體地說就是不僅要通曉法律知識，還要熟知工程項目的運作規律和工程經濟知識。然而，目前我國這種復合型專業人才非常匱乏，因此在推行全過程投資管理工作中，暴露出來的一個最大問題就是不適應現代投資管理模式的要求。具體表現為： 一是專業技術素質差，不能獨立果斷地處理復雜的工程技術經濟問題，投資預控能力差，大量的工作仍停留在事后處理階段； 二是缺少組織協調工程項目各主體間的關系的能力；三是缺乏經濟和法律知識。

2 政府投資項目管理的應對措施

2. 1 建立起政府投資項目管理程序，實現全過程的監督管理

（ 1） 加強前期工作，提高決策的科學性。項目可行性研究工作對核心內容是投資估算和經濟評價，它是決定工程造價的基礎，必須抓住工程造價的前期控制和管理這一關鍵環節，避免產生投資多、見效少、浪費大的現象。在可行性研究階段，要加強投資決策的科學性、公正性和公開性，用科學對估算方法和可靠的數據資源進行方案論證和投資估算，從而得出客觀準確的投資估算，為控制建設項目的總投資打好基礎。

（ 2） 嚴格基本建設程序、規范項目管理。基本建設程序反映了工程建設所固有的客觀規律，科學地總結工程建設的實踐經驗，是以法律和法規的形式固定下來的各建設主體必須共同遵守的工作程序。嚴格按基本建設程序辦事，從微觀上講，可以控制投資規模和建設標準，維護政府投資的嚴肅性。

（ 3） 明確各自職責，加強配合管理。實行項目問責制。現行建設項目實行的項目法人責任制，而沒有實行主管部門問責制，一定程度上是將主管部門的責任強加于項目法人之上。事實上，建設項目超投資涉及到項目立項、評審、審批、施工、驗收和審計等多個環節的有關部門，項目法人責任制只是諸多責任制之一。因此，在加大項目法人責任制的同時，必須明確各主管部門及相關責任人的責任，實行問責制度，人為超投資，應先查明原因，根據情節輕重對相關責任人作出處理，才能控制和管理項目的投資。

（ 4） 加強限額設計，增強設計優化意識。設計單位必須對工程現場作深入調查，積累數據，把一些應該考慮到的情況都體現在設計之中，并由此不斷優化設計方案，使設計更具有科學性和準確性。同時大力推行限額設計，限額設計是建設項目投資控制系統中的一個重要環節，以批準對投資估算為限額，實行全過程的控制，確保設計質量的深度，盡可能減少施工期間的設計變更和工程簽證。在保證使用功能和壽命的前提下，對結構形式、材料性能、工藝設備等進行系統分析，多方案進行比較，優化設計，是工程建設必須遵循的科學。

（ 5） 規范招投標市場，強化合同管理。為規范建筑市場交易行為，提高建設工程質量和投資效益，保護投標者的合法權益，需進一步修訂、完善招標文件的編制、資格審查、篩選、評標辦法、專家選擇、合同簽訂、執行監督等各個環節的制度規定，真正建成一個高效、權威的統一招標投標平臺。以加強招標投標辦法的科學性、合理性和公開性為契機，健全和完善公平、公正的競爭擇優機制；以加大查處投標企業與中介機構違規現象為重點，健全和完善招標投標懲處激勵機制； 以提高招標過程的透明度為抓手，健全和完善招標投標監管機制； 加大組織處理和紀律處分力度為后盾，健全和完善領導干部責任追究機制。

要重視合同的簽訂管理，建立起合同備案制和審查制度，避免在履行過程中出現大的矛盾，確保合同簽約程序的合法性和合同條款的合理性； 強化合同在實施過程中的調整、修改、補充等管理職能，保證合同履行的連續性和嚴肅性，這樣才能保證工程投資的有效控制。

（ 6） 控制設計變更，嚴格簽證制度。政府項目的投資應嚴格按照批準的項目總概算進行控制，初步設計的總概算作為施工圖設計和編制預算的依據。建設單位不得擅自增加建設內容，提高建設標準，對違反者應給予處罰。在設計變更和簽證增加工程量的審查過程中，應按照控制投資、保證質量、加快進度、提高效益的指導方針以及合理定價和有效控制造價的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實性。

2. 2 規范征地拆遷補償標準，加強拆遷補償資金的監管由拆遷主管部門根據拆遷等價有償的基本原則，制定統一的拆遷補償、獎勵標準，并區分不同的區域和時間，借鑒建設工程造價公開信息參考價的做法，定時公布拆遷補償價，逐步形成拆遷補償價與市場價的平衡點。財政、審計、監察等相關職能部門，對拆遷資金使用情況進行事前、事中、事后全過程跟蹤檢查和監督，如一些地區由財政審核部門對拆遷資金進行全過程的審核管理就是一個有效的投資控制措施。

2. 3 完善政府項目管理體系，規范建筑市場

（ 1） 加強標準化的工程造價管理，確保計價規范的實施。結合《建設工程工程量清單計價規范） （ GB50500 -2008） 的發布，以全面推行工程量清單計價為契機，推進工程造價管理機制的改革，組織制定有關相配套的法規，規范計價行為。標準化計價規范的實施和加強工程造價計價依據的監管力度，是法律法規賦予各級建設主管部門的重要職責，是確保建設工程質量和安全的關鍵環節。各級建設主管部門要嚴格履行法律法規規定的職責，經常性地開展對標準化的工程造價管理及計價規范實施監督檢查工作。

（ 2） 充分利用信息化手段，構建標準化的工程造價管理的信息技術平臺。信息化手段具有傳遞速度快、傳播范圍廣、運行成本低的優勢。標準化的工程造價信息發布、實施和信息反饋，政府的服務和自身的管理，必須利用信息技術建立起實用、高效、統一、協調的標準化的工程造價信息網絡系統，實現全領域的信息資源共享，擴大標準化的工程造價影響范圍，實現標準化的工程造價動態管理。

3 結束語

總之，建立和完善政府投資項目的投資管理體系，加快制定科學、有效、切實可行的政府項目投資管理的相關管理辦法、規章、制度，整體上規范投資管理行為，對推動社會主義市場經濟的和諧發展具有十分重要的現實意義。

參考文獻：

[1]張濤.政府投資建設項目管理合作模式研究[M].中國農業大學出版社，2010.

[2]孫旺明. 政府投資項目管理存在的問題及建議[J].中國財政，2010.