轉變政府職能的三個認識維度

齊衛平　王可園　唐興軍

摘要：政府職能轉變應當從三個維度加以認識：現代經濟發展要求政府轉變職能，實現與經濟發展的良性互動，共同致力于“效率”的實現；社會主義民主政治的生長要求轉變政府職能，提升政府績效，為民主生長與鞏固提供前提和基礎：中國公民社會的特殊生成經歷要求政府轉變職能，為公民社會的發展成熟提供必要的條件。政府職能轉變不僅僅是從政治體制改革一個層面上來探討的問題，而應當從經濟、政治、社會三位一體全方位的視角去關注，單獨認識某一方面都是有失偏頗的。為此，政府職能轉變的方向也應由全能型、管制型、權力型轉向有限型、服務型、法治型，以實現市場經濟、民主政治與公民社會的全面發展為總體目標。

關鍵詞：政府職能；現代經濟；民主政治；公民社會

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）09-0107-05

轉變政府職能不是新提出的任務，從改革開放初黨中央提出“理順各級政府職能部門之間的關系”，并明確提出“轉變政府職能”的要求，30多年來的深入實踐使人們的認識不斷提升。黨的十八大產生的新一屆黨中央以堅定的決心和鮮明的態度，顯示了加強政府職能轉變的新路向。在新的歷史條件下，需要從經濟、政治、社會三個維度加深對政府職能轉變的認識。

一、政府職能轉變與現代經濟發展

政府與經濟如何實現良性互動，反映的是生產關系與生產力的關系問題。政治經濟學理論中，圍繞著“手”的形象比喻長期進行著“看得見”和“看不見”的爭論，并常常成為學者們分析政府職能的學理依據。

古典自由主義時期，人們相信“管得最少的政府就是最好的政府”。此時，資產階級處于上升時期，他們要求政府能夠保障他們的生命、財產和自由權利，以保障財產權為基礎建立自由放任的市場經濟。古典經濟理論家由此出發，為政府規定了一個“守夜人”的角色，并以此確定政府的職能。亞當·斯密認為，君主或國家應當為人們提供國防服務、司法服務以及建立并維持一些公共機關和公共工程。這樣做的原因在于，“這些機關和工程，對于一個大社會當然是很有益的，但就其性質來說，設由個人或少數人辦理，那所得利潤決不能償其所費。所以這種事業，不能期望由個人或少數人出來創辦或維持”。斯密用他那著名的面包師和屠夫的例子告訴人們，政府不需要參與到經濟中去，任由市場自發運行即可帶來最優結果。斯密諄諄告誡人們，“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠夫、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算”。但正是這種“人人為自己”的過程，給社會帶來了好處。因此，古典經濟理論家沒有為政府在經濟運行過程中安排太多的位置。

古典自由主義理論家堅持以市場這只“看不見的手”為主導，政府只承擔提供法律和秩序的“守夜人”角色，二者共同推動資源優化配置、國民財富增長、社會福利增加，并認為自由放任的市場經濟才是最有效率的經濟。此后100多年，資本主義經濟狂飆突進，似乎也證明了古典自由主義理論的正確性。但20世紀二三十年代的經濟大恐慌，徹底粉碎了自由市場經濟的神話。自由放任的市場經濟不僅不能確保資源的合理利用，也不能保證充分就業。1936年，凱恩斯發動了他的“革命”，在《就業、利息和貨幣通論》一書中，凱恩斯將經濟大蕭條的根本原因歸結為人們因經濟增長而日益提高的儲蓄增長水平與沒有足夠的投資機會之間的矛盾，認為經濟形勢不景氣需要政府更多地介入經濟運行過程。斯蒂格利茨研究了“市場失靈的普遍性”。并分析了“政府為什么干預經濟”，他認為“市場失靈至少可能地界定了政府活動的范圍”。因此，隨著20世紀30年代羅斯福新政而來的，是戰后國家干預經濟逐步達到頂峰，福利國家出現。

20世紀七八十年代。西方各福利國家紛紛陷入經濟停滯、失業與通貨膨脹并存的困境。政府干預經濟過多，財政赤字不斷增加。要求減少政府干預的呼聲越來越高。人們逐漸認識到政府與市場并不是非此即彼的對抗關系，它們可以發揮各自的功能，即政府的目標在于保障宏觀經濟運行、充分就業以及提供法律和秩序等公共產品，而將配置資源的功能留給市場。人們談論的政府這只“看得見的手”，不再局限于要還是不要的問題。而是希望政府不要控制太多也不要控制太少，不要倡導太多也不要倡導太少。

縱觀近300年政府與經濟交織的歷史，有學者指出，這二者“交互發展路徑的指向性目標”正是效率。現代經濟對效率的追求表明，掌握權力資源的政府與運轉經濟資源的市場協調一致。是合理確定政府職能的核心問題。現代經濟中，市場作為經濟運轉的重要杠桿，要求政府必須按照客觀規律來扮演好自身的角色，現代經濟的特征決定了政府必須合理確定自己的職能。首先，現代經濟是市場經濟。市場經濟強調公平競爭，通過競爭機制實現社會資源的優化配置，其特性要求政府不能越位。斯蒂格利茨指出，“只要信息是不完全的，或市場是不完全的——基本上是如此——那么市場就達不到約束條件下的帕累托效率”。盡管如此，市場經濟自有政府所不能介入的領域，否則“政府失靈”在所難免。因此，他認為市場失靈的幾個原因也是公共失靈的原因。這就要求政府嚴格遵守自己的活動范圍，將政府不該管的微觀事項堅決放給市場，政府職能此時要“看不見”。其次，現代經濟是法制經濟。現代經濟的法制特征，決定了市場參與者應當遵守相應的法律法規，也就是說要有一定的規則。政府是規則最主要的提供者，這就決定了政府在法制經濟條件下不得出現職能缺位，而應當根據經濟發展進程，適時制定符合市場經濟發展要求的法律規范，否則必然造成市場的無序，此時的政府應當堅持要讓人們“看得見”。法律規范之外，制度是市場經濟順利運行的保障，有效的制度供給能為經濟發展保駕護航，制度供給的缺乏則導致經濟發展的混亂。盡管諾思提出，作為一種制度安排，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”，但他仍然堅持認為，制度可以降低經濟運行中的交易成本，并且，“制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”。最后，現代經濟是全球經濟。當今世界，經濟全球化已是大勢所趨，任何一個國家都不可能孤立于世界經濟體系之外，都會受到其他國家經濟變動的影響。全球化對一國來說，既是機遇，也是挑戰。一國政府如果能正確發揮其職能，則可能抓住機遇，迎接挑戰，否則就會在經濟全球化條件下被邊緣化。或者被重新殖民化。誠如亨廷頓所說，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”。全球經濟要求各國政府積極承擔自己的職能，制定合理的經濟發展戰略、加強宏觀經濟管理職能，做好市場的裁判者、政策的制定者和執行者，提高本國經濟抵御全球經濟風險的能力，為本國經濟平穩發展提供堅實的保障。此時，政府不能缺位。

概而言之，從經濟維度看，政府職能轉變是現代經濟發展的必然要求。政府在現代經濟發展過程中并不是要么“看得見”要么“看不見”，政府這只手應當是“看得見”與“看不見”的辯證統一。這就要求政府將自己定位在本位職能上，以科學的頂層設計、合理的公共政策制定、公正的政策執行、公平的機制提供、規范的管理行為，為現代經濟健康發展創造良好的環境和秩序。

二、政府職能轉變與民主政治成長

當代世界，民主儼然成為任何想獲得政治合法性的政權不能回避的話題。許多人堅持認為。“民主是個好東西”。西方資本主義國家中，統治者喜歡民主，他們用“民主的程序”將自己推上統治地位，用所謂的民主來為自己的統治正當性作證明。熊彼特將民主從一種價值追求降格為某種方法，認為“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”。熊彼特為民主所下的定義，表明了資產階級所謂民主的虛偽性。社會主義民主是對資本主義民主的超越。它強調的是人民當家作主，追求的是人民享有參與和管理國家和社會事務的權利，是對人民權利的尊重和保障。正是如此，社會主義才能得到人民的認同和信奉。“民主是社會主義的本質要求，因此，社會主義與民主政治有深刻的內在一致性”。鄧小平也曾深刻指出，沒有民主就沒有社會主義。民主的重要意義不言而喻，但在很長一段時間內，我們并沒有很好地把握什么是社會主義民主。如何建設社會主義民主這些根本性問題。有的時候，我們甚至鼓吹那種大鳴大放式的所謂“大民主”，表面看起來尊重每個人的主動性和參與精神，實際上，最終結果是個人的基本權利得不到應有的尊重，甚至受到嚴重損害。這種民主背棄了自己的初衷，成為損害人們利益的手段。

社會主義民主政治建設是中國特色社會主義建設的重要組成部分。在我國，政府作為行政權力的載體，不僅擔當著促進經濟發展的職能，而且還具有政治建設的職責。改革開放以來，轉變政府職能問題之所以逐漸顯現出必要性和重要性，一方面是因為此前實踐中的全能型政府使政府職能泛化，另一方面是因為社會主義市場經濟的轉型形成了政府職能對應性的改革需求。實踐證明，科學定位政府職能。才能有效發揮政府推進社會主義民主政治建設的作用。

首先，社會主義民主政治生長要求推進政治體制改革，規范行政權力，從全能型政府走向有限政府，合理配置政府職能。全能型政府不僅職能范圍沒有邊界，政治權力同樣沒有邊界。在全能型政府條件下，政治權力觸及每個角落，社會和個人沒有獨立的空間。國家或政府實現了對社會的全面主導，甚至出現“國家與社會的合一”。在這種政社不分、國社不分的情況下，社會和個人的權利難以得到保障，其參與國家或社會事務的積極性也很難發揮，社會主義民主政治生長也就無從談起。有限政府的核心內涵在于以憲法及相關法律規約政治權力的具體運作，強調憲政制度對政治權力的界定以及政治權力對這些界定的遵從。在全能型政府條件下。不僅政府職能和政治權力沒有范圍或邊界，政府行為正當與否也沒有清晰的衡量標準，而在有限政府條件下，政府的所作所為都有明確的法律規范可依。同時，一個有效的政府是民主的前提條件，“沒有人會否認一個高效政府存在的重要意義，尤其是在社會事務日益復雜、更加需要一個超然于社會之上的‘利維坦式的公共權威來協調社會關系、實施公共管理的當今時代”。而就政府如何才能更加有效地組織社會管理而言，基于對政府能力有限性的認識，有限政府逐漸成為政府的基本理念和原則。只有有限政府才能成為民主政治生長所需要的有效政府。

其次，社會主義民主政治生長要求轉變政府職能，從管理型政府向治理型政府轉變。隨著經濟社會的發展，政府理念也在逐漸發生變化。管理型政府強調政府對國家和社會公共事務享有的主導地位，政府是主要的甚至是唯一的管理主體，社會或個人沒有發揮作用的余地和空間。這種做法窒息了社會的活力，破壞了民主政治生長的環境。治理強調主體的多元性，“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者”。治理型政府強調政府與社會多元主體共同參與到國家和社會公共事務的治理中去，在這種“參與式治理”中提高人們參與公共事務的技巧，增強人們的效能感和民主觀念或態度。阿爾蒙德和維巴在研究穩定民主的文化心理基礎時發現，某種類型的政治文化或政治態度有利于民主的穩定。而我們知道，人們的政治態度是在政治實踐中逐漸形成的，受到具體政治實踐的影響。因此，政府職能轉變所形成的治理型政府，有利于民眾參與到社會主義建設事業中來，從而形成有利于民主穩定的政治文化心理基礎，為社會主義民主政治提供可能的生長空間。

再次，社會主義民主政治生長要求轉變政府職能，構建透明責任政府。“責任政府的建設，是政府民主管理實現制度化、規范化、程序化的重要保障，并已成為新一輪民主政治建設與政治體制改革的重要一環”。從政治學角度看，世界各國的政府在職能規范上具有共通性，其內在的涵義、實踐路徑和作用范圍并無根本的區別。但國家性質和社會制度的不同，決定著政府職能在價值取向上的差異。社會主義制度下人民當家作主，規范政府職能和踐履政府職能必須體現科學決策、民主決策、依法決策的要求，必須自覺接受人民監督，建設透明、責任、廉潔政府。政府職能的轉變只有與社會主義民主政治的生長相適應，才能真正符合社會主義制度實現人民利益的本質要求。

總之，從政治維度看，政府職能轉變體現了社會主義民主政治生長的必然要求。政府職能轉變所建構的有限政府，提高了政府的有效性，促進了政府的政治合法性，從而為社會主義民主政治建設提供了優良的政治環境；治理型政府的建構為社會主義民主政治建設提供了生活實驗場，人民群眾通過參與到國家和社會公共事務的共同治理中，實現了政治態度由被動保守向積極主動的轉變，培育了民主政治所需要的政治文化和政治技巧：透明責任型政府的構建，有利于人民對政府的監督，真正體現了人民當家作主的社會主義民主政治的本質。

三、政府職能轉變與公民社會培育

在西方，公民社會理論形成并流行于17-18世紀，資產階級作為一股新興政治勢力逐漸崛起，要求將社會和個人從重商主義和專制主義的壓制下解放出來，強調限制國家權力，爭取和堅守社會的獨立地位以及對國家的監控，保障個人的自由和權利。“面對國家的持續膨脹帶來的社會重負和對個人構成的威脅，國家在解決大量社會問題時表現出來的無能等，一些人在尋找救治的藥方時不再把目光局限在國家本身，而是轉向了公民社會，希望在公民社會的建構中尋找出路”。之后公民社會理論一度沉寂，直到20世紀70年代，人們才在對斯大林萬能國家模式進行反思的基礎上，呼吁重新找回公民社會。公民社會形成的社會力量，對國家權力形成了有力的監督和制約。亨廷頓曾經指出，公民社會“制約國家權力，從而為實現社會對國家的控制以及作為這種控制最有效方式的民主制度提供了基礎”。同時，公民社會有利于利益的多元表達，它為公民提供了政黨之外的利益表達渠道，并因此而與政黨一道，成為促進政治與社會平等的動力機制，從而提高了民主政治的合法性。有人指出，“一個充滿活力的市民社會不但提高了民主政治的責任能力。而且提高了民主政治的代表性和生命力”。

1949年新中國成立后建立起以公有制和計劃經濟為特征的高度集權的政治體制。以國家對社會資源的全面控制和壟斷為基礎形成了某種程度上的“全能主義國家”。1978年以來實施的改革開放，重新塑造國家與社會的關系，實行“政事分開”、“政社分開”。國家和政府的權力從無限到有限，以政府為主導推動國家一社會關系重塑。中國公民社會的生長空間逐步形成。但是，中國公民社會的發展受到了一些不利因素的影響，如在傳統文化中臣民意識的影響下，人治大于法治觀念深厚，公民意識淡漠。而長期以來國家權力的高壓態勢對公民意識的發展也造成了不利影響。

當前，中國公民社會的進一步發展和成熟，要求轉變政府職能，為其提供更大的空間和更好的條件。首先，公民社會的發展依賴于市場經濟與民主政治的發展。公民社會是政府系統與企業系統之外的所有民間自治組織及其關系的總和，它是政治領域與市場經濟領域之外的民間公共領域。市場經濟的競爭機制導致利益分化，民主政治為不同的利益主體實現利益表達和政治參與提供了政治基礎。就如安東尼·奧羅姆所言，“公民社會的文化系統將市場主體的自由平等意識提升為民主型政治文化，并使之成為社會和國家的普遍精神”。因此，公民社會是在市場經濟與民主政治發展所帶來的利益需求與政治參與多元化的基礎上形成的。這就要求政府轉變職能，改革原來政府權力一元化與國家一社會一體化的格局，實現多元化的利益群體和社會組織與國家并存，并發揮社會組織在社會治理與公共服務中的能動作用，以彌補市場與政府的不足，形成市場一國家一社會協作與聯動的治理機制。

其次，公民社會發展史表明，政府職能范圍及其規范化，直接關系著公民社會發展的成熟程度。公民社會作為與國家或政府相對的一個公民個人自組織領域，它所能享有的社會自治權力的范圍和程度受到國家或政府權力的影響。在全能型國家或政府條件下，沒有公民社會生存的空間。隨著政府由全能型政府向有限政府的轉變，公民社會獲得的自主空間越來越大，也要求政府尊重公民社會的自主活動范圍，堅守自己的領域。同時，僅有政府職能由全能向有限轉型不足以保障公民社會順利成長。還要求嚴格限制政府自身的職能范圍，也就是說，政府職能范圍要實現規范化，不可隨意更改或變動。否則，公民社會隨時可能受到政府權力的侵擾，也就談不上保障公民社會自主發展空間，更談不上公民社會的成熟。

再次，公民社會培育中的政府職能轉變要求強化政府責任。公民社會的成長離不開政府提供良好的社會管理和公共服務。中國的公民社會與西方的公民社會有一個根本的區別，西方的公民社會是在資本主義民主與市場經濟充分發展的基礎上建立起來的，強調社會的獨立自主性。而中國的公民社會與國家或政府是一種合作關系，二者共同致力于提高國家和社會管理的效率。在社會主義條件下。社會成員組合成各種功能性團體，這些功能性團體與政府機構密切合作，共同制定公共政策，通過協商、談判和妥協，讓公共政策反映各類團體的社會政治利益，政府一方面為公民社會的成長成熟提供法律規范等運行規則，同時還為公民社會的日常運行提供公共服務，為公民社會發揮作用創造條件。正處于興起之中的中國公民社會，不僅在生長空間上受到政府與市場的雙重壓制，而且在制度環境上也極不成熟，政府仍然是公民社會成長與發育的主導性力量。為此，政府職能轉變既要收縮對社會過多或過度的微觀干預，又要彌補公共服務、制度供給的不足與缺位，進行雙向調整。

成熟的公民社會對于保障個人免受國家和政府權力的侵害有重要作用。我國公民社會的發展雖然已歷經較長的歷史時期，但受到各種因素影響，仍然不夠成熟。尤其是在中國這樣一個行政權力長時期主導社會的國度里，公民社會很難靠自身獨立發展并成熟起來，這就需要轉變政府職能，適度擴大公民社會的成長空間與職能邊界，切實將屬于社會管理的領域和事項交由公民社會去管理。同時，要為公民社會的發展和成熟建構相應的運行機制，推動公民社會在法制的軌道上發展和成熟。

四、結語

改革開放以來，人們一直呼吁轉變政府職能。但大多未能跳出政府職能范圍“大小”、“多少”的問題，即到底是要大政府還是小政府的問題和政府到底是管多還是管少的問題。這些問題都局限于政府自身，而未能將政府職能轉變置于與現代經濟發展、民主政治成長和公民社會成熟這樣一個三維框架中來認識，這也導致這些年來關于政府職能的轉變爭論不休。實際上，政府職能轉變，不僅僅是從政治體制改革一個層面上來探討的問題，而應當從經濟、政治、社會三位一體全方位的視角去關注，單獨認識某一方面都是有失偏頗的。為此，政府職能轉變的方向也應由全能型、管制型、權力型轉向有限型、服務型、法治型，以實現市場經濟、民主政治與公民社會的全面發展為總體目標。

作者簡介：齊衛平，男，1953年生，浙江慈溪人，華東師范大學政治學系主任、教授、博士生導師，上海，200241；王可園，男，1981年生，安徽廬江人，華東師范大學政治學系博士研究生，上海，200241；唐興軍，男，1984年生，湖北鶴峰人，華東師范大學政治學系博士研究生，上海，200241。

（責任編輯 劉龍伏）