復合舉選：中國領導干部公開考選的制度創新

魯子問

摘要：領導選拔一直是人類政治事務的核心，我國自古以來都十分重視領導考選。20世紀80年代以后，為了適應我國改革開放對領導能力提出的新要求，我國創制了領導干部公開考選制度。這一制度的創新特點可概括為“復合舉選”，包括復維推舉、復向考查、復次票選等。領導干部公開考選制度具有顯著的制度優勢，也需要根據社會的發展而不斷發展，要不斷擴大其使用范圍，不斷提升考選的職位級別，不斷完善考選的內容。

關鍵詞：領導干部；公開考選；制度創新；復合舉選

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）09-0112-05

領導者的選拔任用對于國家和地方治理至關重要，向來被認為是“治國之要”。而我國自古以來就非常重視領導的考選，并不斷發展領導考選制度。從先秦的六藝，經過秦漢的察舉、兩晉的九品中正，到隋唐建立、宋明清不斷完善的科舉制度，我國建立了具有顯著中國特色的古代官員考選制度。1911年后，我國開始建立現代考選制度，后來組建了專門的考選機構——考試院。1949年以后，我國實行領導干部考選部門內部選拔領導干部的考選制度。適應改革開放和社會發展的需要，在20世紀80年代我國又創制了公開考選領導干部的制度。隨后，我國的領導干部考選制度不斷創新發展，形成了獨具特色的領導干部公開考選制度體系。

分析制度的創新特征，有助于我們理解制度，更有助于制度的不斷發展與完善。本文將嘗試分析中國領導干部公開考選制度的創新特點，探討這一制度不斷發展與完善的可能，以建立更為適應中國社會發展的領導干部選拔制度。

一、領導干部公開考選制度的內涵

領導干部公開考選制度屬于領導干部公開選拔制度，“是黨政領導干部選拔任用方式之一”。“公開選拔黨政領導干部，是指黨委（黨組）及其組織（人事）部門面向社會采取公開報名，考試與考察相結合的辦法，選拔黨政領導干部。”領導干部公開考選制度就是面向社會，通過考試等多種方式，公開選拔領導干部的制度。領導干部公開考選是對中國1949年以后一直使用的由上級部門選拔、任命領導干部方式的改革。是中國政治體制改革和人事制度改革的重大突破。這一新的制度基于公開、公正、公平、競爭、擇優的選人、用人原則，通常采取個人推薦、群眾推薦、組織推薦、筆試、面試（含群眾面試）、考察（含群眾投票）、考核、全民公示等方式進行選拔，有力地破除了委任制常常伴隨的貪污腐敗、尸位素餐、機構臃腫、人浮于事、選人不當等弊端。

公開考選領導干部的實踐始于20世紀80年代的改革開放，到90年代成為國家制度，經過20多年的探索實踐，逐漸發展成為形式豐富的領導干部公選制度，并逐漸形成以區域為基礎。以某一特定的方式為軸心的多元的公開考選制度體系。如浙江的“雙推雙考”模式、吉林的“一推雙考”模式、江蘇的“公推公選”模式、四川的“公推直選”模式以及貴州的“公推競崗”模式等。這些模式的形成為完善中國公開選拔領導干部制度提供了有益的嘗試，積累了寶貴的經驗。

這一制度的豐富性使得各地可以根據需要選擇恰當的方式進行領導干部公開考選。在2013年5月一些地方的領導干部公開考選中，我們就可以看到各種不同的形式。

在報名、推薦階段，我們在廣西玉林市2013年公開考選正處級非領導職務干部的辦法中可以看到三種不同的推薦與報名形式，即組織推薦、群眾舉薦、個人自薦，三種推薦方式具有同等推薦效果。（1）組織推薦。各市直黨政機關、人民團體、事業單位召開黨委（黨組）會議，集體研究確定推薦人選，每個單位只推薦1名，并填報《2013年玉林市公推優選正處級非領導職務人選登記表（組織推薦表）》。（2）群眾舉薦。各級干部、社會各界人士均可單獨向組織舉薦優秀干部。群眾舉薦須填寫《2013年玉林市公推優選正處級非領導職務人選登記表（群眾舉薦表）》，介紹舉薦對象的有關情況并署真實姓名，不署名的為無效推薦。（3）個人自薦。鼓勵符合條件的個人踴躍自薦。個人自薦須填寫《2013年玉林市公推優選正處級非領導職務人選登記表（個人自薦表）》，并署真實姓名，不署名的為無效推薦。組織推薦、群眾舉薦、個人自薦均直接向市公選辦推薦。

報名之后，需要進行資格、資歷審查。在寧夏回族自治區2013年的副廳級領導干部公開考選中，對報名者的資歷采取了量化打分的評價方法：（1）有兩年及以上基層工作經歷的得1分。有兩年及以上縣（區）直部門（單位）、鄉鎮（街道）黨政機關正職領導工作經歷的得2分（上述兩項不累計計算，只取得分最高的一項）；（2）擔任正處級領導職務滿三年的得1分，滿四年及以上的得2分；（3）個人獲得由省部級及以上黨委、政府、組織部門、人事部門授予的或與中央組織部、國家人力資源和社會保障部聯合表彰授予的綜合性獎勵的得1分：（4）近五年年度考核每獲得一次優秀等次得0.2分。資歷量化由地級市黨委組織部和區直單位、大中型企業、中央駐寧單位組織（人事）部門負責組織、審核，填寫《2013年寧夏回族自治區公開選拔副廳級領導干部資歷量化審核表》，并將資歷量化結果及相關證明材料復印件報自治區公開選拔副廳級領導干部工作領導小組辦公室審核備案。資歷量化得分結果在一定范圍內公布。

在所有的領導干部公開考選中，筆試、面試都是不可或缺的基本內容。筆試一般采用國家統一的《黨政領導干部公開選拔和競爭上崗考試大綱》，或者直接選用中共中央組織部黨政領導干部考試中心的題庫，或者聘請專家專門命制試題。面試大多采用結構化面試和無領導小組討論方式進行，主要測試應試者在領導能力和勝任特征等方面與選拔職位的匹配程度。不過各地往往根據需要決定面試考官的組成。2013年寧夏回族自治區公開選拔副廳級領導干部的結構化面試評分采用了“大評委制”，評委由專家評委和群眾評委組成，其中專家評委由7-9人組成，群眾評委由10-15人組成。按照專家評委打分占80%、群眾評委打分占20%的比例，計算每位面試人員的結構化面試成績。按照結構化面試占50%、無領導小組討論占50%的辦法，分別計算每位面試人員的面試成績。

考試通過之后，一些地方還讓通過考試者到實際工作崗位進行調研，以考察其實際工作能力，這對于考選專業管理崗位的領導干部特別重要。廣東茂名市2013年在選拔城市規劃崗位領導干部時就明確將實地調研作為選拔程序之一，要求通過資格初審者開展調查研究，撰寫調研報告，調研報告滿分100分。然后，在認真進行資格復審的基礎上，根據實地調研成績的高低，按選拔職位數1：5的比例確定各職位進入下一輪競爭的人選。

各地的遴選、考察大多采用差額方式進行，以便競爭、擇優，廣西玉林市2013年正處級非領導職務干部的公開考選采取的就是全過程的差額考選。（1）差額遴選。由領導干部、組織人事十部和有關專家組成評審委員會，根據推薦人選的基本情況、工作經歷、工作業績、工作表現等，對推薦人選進行差額遴選。推薦人選遴選總成績分別按量化得分60%和專家遴選投票得分40%的比例合計得分。然后再根據遴選總成績，按照選拔名額1：1.5的比例確定考察對象并向社會公布。（2）差額考察。由市委組織部組織考察組對差額考察人選進行考察，按照選拔名額1：1.25的比例研究提出提交市委常委會議票決人選。（3）差額票決。召開市委常委會議，對提交的人選進行差額票決。常委會成員按照選拔名額1：1的比例投票表決擬任職人選，以應到會成員超過半數同意為通過。

公示是領導干部公開考選必備的環節。公示一般在考選領導崗位的工作范圍之內進行，但由于公示基本上通過網站、報紙等進行，所以其公示其實是面向全世界，當然主要是面向全國進行的。公示時間一般為7個工作日。公示期間，任何人都可以給公示所公布的號碼打電話、給公示所公布的郵箱發郵件、給公示所公布的地址寫信。對任何人反映的問題，考選主辦部門都應該核查。經查屬實，不宜擔任擬選拔職務的，取消選拔資格。

通過考選獲得任職資格之后。一般都需要在其所任職崗位進行試用。試用期滿，需要再次進行考核，合格之后才能正式獲得任職。寧夏2013年公開考選副廳級領導干部的規定是：公開選拔的副廳級領導干部實行一年的試用期。在試用期間受黨內、行政警告以上處分的，或在年度考核中民主測評得不稱職票超過三分之一、經組織確定為不稱職等次或不勝任現職的，取消任職資格。試用期滿后。由自治區黨委組織部進行考核。考核稱職的，自治區黨委正式任職：考核不稱職的予以免職，不保留副廳級待遇。

顯然，這一制度具有豐富性，各地可以根據考選崗位的實際需要選擇不同的考選方法進行考選，以保證其考選制度適合考選崗位。

二、領導干部公開考選制度的創新特點

從前述可知，我國領導干部公開考選制度具有豐富的創新。從制度創新視野而言，我國領導干部公開考選制度之所以不斷創新，乃是為了適應我國社會發展的需要。

當代學術意義上的制度是基于新制度主義的制度，指的是“在一個特定群體內部得以確立并實施的行為規則”。而制度創新則是由著名經濟學家熊彼特（Joseph Schumpeter）提出、經著名經濟學家戴維斯（Lance Davids）和諾斯（Douglass C.North）的發展而形成的理論。制度創新的內容較為豐富，其主要內涵為：（1）制度創新一般是指制度主體通過建立新的制度以獲得追加利潤的活動：（2）制度創新是指能使創新者獲得追加利益而對現行制度進行變革的種種措施與對策；（3）制度創新是在既定的憲法秩序和規范性行為準則下制度供給主體解決制度供給不足，從而擴大制度供給的獲取潛在收益的行為；（4）制度創新由產權制度創新、組織制度創新、管理制度創新和約束制度創新四方面組成；（5）制度創新既包括根本制度的變革，也包括在基本制度不變前提下具體運行的體制模式的轉換；（6）制度創新是一個演進的過程，包括制度的替代、轉化和交易過程。

從制度創新視野而言，領導干部公開考選制度是領導干部選拔任用部門作為制度主體所建立的以獲得中國發展所需要的優秀領導人才的新制度。這一制度對傳統的領導干部選拔任用制度進行了多種變革，使領導干部考選不再只是考選部門的內部事務，而成為領導干部考選部門主導、全民可以參與的社會事務，而且采用多種考選形式，不僅僅有差額選擇，而且有大范圍內容的筆試、多種形式的面試、民意調查等，使考選本身能更好地選拔適合崗位需要、能完成崗位職責的領導干部，同時可以促進領導干部考選工作本身的公正、廉潔。

分析前述領導干部公開考選的實踐，筆者認為，中國領導干部公開考選制度具有以下較為顯著的創新特點：

1.復維推舉。與傳統的領導干部考選部門內部單維度推選舉薦不同，領導干部公開考選制度是領導干部考選部門主導、社會廣泛參與的推選舉薦。在報名階段，考選部門可以提名候選人，普通群眾也可一人、多人提名推薦恰當人選，個人也可自行報名參加考選。在考查階段，考選部門負責審查資格、資歷等，推薦符合要求的人選，群眾參加調查、評議、擔任面試評委，專家負責命題、擔任面試評委等，也參與推舉。在考選結果公示階段。社會各界都可就公示人員發表意見，尤其是提出反對意見，這也是一種肯定或否定的推舉。

顯然，領導干部公開考選的推舉是一種充分體現參與民主的多維度的推選舉薦。這一制度不僅相對于我國傳統的領導干部考選制度而言是一種制度創新，而且相對于西方國家的政黨黨內推舉、教會內部推舉、區域推舉而言也是一種制度創新。

2.復向考查。與傳統的領導干部考選部門內部對于候選人的政績、資歷與背景進行分析從而確定人選不同，領導干部公開考選是運用知識與能力筆試、知識與能力面試、心理測試、能力考察、民意調查、領導評價調查、投票選舉、接受全社會匿名評價的多向度測評活動。多向度的考選方式，尤其是增加客觀考試等，可以適度糾正主觀認知誤差。更有利于考選適合崗位需要的人才。

這種多向度的復合考查方式，無論對于我國傳統的領導干部考選制度還是西方各種領導人選舉制度而言，都是一種制度創新。

3.復次票選。與西方單一的通過投票、以選為舉的制度不同，領導干部公開考選不僅包括筆試、面試、調查、投票等推薦、推選活動。而且采取多輪、多次（在報名之后的群眾評議階段進行一人一票的直接投票，面試的群眾評委與專家評委進行加權投票，提名之后的遴選階段再次進行與會者一人一票的直接投票）的復合式（群眾、專家、評委、黨委）的投票選舉的方式，選擇符合崗位需求的人才，其制度具有顯著的復次投票的特性。

基于領導干部公開考選制度的以上三項創新特點，筆者認為，與傳統的通過組織推薦、以推為選的領導干部選拔制度不同，也與西方通過投票、以一次性挑選而推舉領導人的選舉制度不同，我國領導干部公開考選制度是采用復合方式，多維度、多向度、多輪次推選舉薦領導人的以舉為選（根據我國傳統科舉制度，考可為舉的組成部分）的考選制度。

三、領導干部公開考選制度的制度優勢

基于對領導干部公開考選制度創新特點的分析，筆者認為，復合舉選的領導干部公開考選制度具有顯著的制度優勢。

1.復合判斷的制度優勢。領導干部考選本質上是人的認知活動，因為考選是基于考選者對候選人的認知而作出的判斷。而人類的認知存在著先天不足，我們總是無法憑藉個人生理能力全面認知任何事物，哪怕是一枚硬幣，我們都無法單單使用我們的眼睛同時看到其兩面。為了擴展自己的認知能力，克服認知的生理缺陷，人類往往需要借用工具進行認知，比如我們可以借助鏡子同時看到硬幣的兩面。

在對領導干部候選人能力的認知上，我們可以借助復合判斷來分析、判斷其是否符合領導崗位的能力要求。在邏輯學中，判斷一般分為簡單判斷和復合判斷，我們對復雜事物或情況的認知可以用多重復合判斷來表達。盡管復合判斷本身無法判斷復雜的能力，但復合判斷的方法卻可以幫助我們選擇豐富的多維多向多次的形式進行考選，從而使我們的判斷更接近真實。

考選本身是一種抽樣判斷，往往需要較為多元的分析才能形成較為準確的判斷。我國古代科舉要經過鄉試、會試、殿試等多輪考試，而且一次考試往往要經過經義、策問等多項內容的考試，這其實是基于復合判斷而進行的考選。

其實，被認為是西方選舉制度代表的美國總統大選也是基于復合判斷進行的。美國總統并非選民直接選舉產生，而是選民投票給總統候選人，總統候選人在一州獲得過半票數則獲得該州全部選舉人票，最終選舉人根據本州選民的投票結果進行投票。這種“過半全得”（得到過半選民投票即獲得全部選舉人票）的制度，使得多位總統候選人在獲得全國最多選民支持但沒能獲得最多選舉人票的情況下，不能當選總統。最近一次的案例是2000年美國總統選舉，民主黨候選人戈爾獲得50999897張選民票，共和黨候選人布什獲得50456002張選民票，但戈爾只獲得266張選舉人票，而布什卻獲得271張選舉人票，最后布什在少于戈爾543895張選民票的情況下，憑藉多戈爾5張選舉人票而當選美國第43屆總統。另外。西方大多數國家的議會都采取上議院、下議院或者參議院、眾議院的兩院制結構，這也是復合判斷的一種表現。當然這不是關于領導人選舉的復合判斷。而是關于國家立法的復合判斷，不過仍然是對復合判斷的一種肯定。

顯然，復合判斷的優勢是得到普遍認可的，不僅在中國政治實踐中廣泛使用，而且也是兩方政治實踐的常用手段。

現在廣泛使用的360度評估考查方法，是由自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至服務對象等從全方位、各個角度對評估對象進行評估考查，評估考查的內容也包括溝通技巧、人際關系、領導能力、行政能力等各個方面。這也是一種復合判斷的實踐。

2.舉選的制度優勢。筆者曾經專門撰文指出，考選是一種政治民主形態。中國領導干部公開考選制度具有參與民主、協商民主等特性，這一價值創新豐富了經典的民主理論。領導干部公開考選制定不僅有廣泛的公民參與，而且有著深度的公民參與；不僅在考選職位上具有遠大于西方的廣度，而且考選內容也具有比票選民主更大的深度。領導干部公開考選中，群眾參與具有廣泛的代表性，而且其意見自始至終受到重視，甚至在很多考選實踐中，群眾評議意見具有一票否決權。由此可知，中國的領導干部公開考選制度具有廣泛和深入的協商特性。

舉選與選舉的民主特性具有顯著的不同。選舉是以投票為推舉方式，投票者通過候選人的自我宣傳、競選對手的批評來了解候選人的特質。投票人對候選人的了解是基于投票人個人的判斷，即使候選人自己及其對手提供了更多信息。投票人對這些信息也只能進行個人的判斷，并無專門機構對這些信息進行相關分析和介紹。尤其是對候選人未來的行為，投票人往往只能進行個人的感性分析，而缺乏理性判斷。選民直接投票選舉領導人的制度。看似是民意的直接表達，但往往是民眾基于個人主觀判斷的民意表達。若能有對候選人更為綜合的分析、評估，投票人應該能夠更好地作出自己的復合判斷。

舉選則一般都有較為復雜的考選過程，有接近于360度評估方法的復合判斷，這種判斷肯定比簡單判斷更加準確。這種復合判斷先舉后選，以舉優化選，從而更有利于克服人類的簡單判斷可能帶來的致命不足，尤其是避免選民只是基于個人利益而作出投票決定的現象，從而考選出更有利于社會發展的領導者。中國領導干部公開考選制度的舉選，采用了與科舉類似的多輪次、多領域的考試、考查、推舉，其考選的準確性顯然優于單純的投票。當然。現在舉選過程中的民意表達需要具有更加廣泛的代表性，這樣才能使舉選也具有廣泛表達民意的制度特性。

中國領導干部公開考選制度具有豐富的創新特點。具有鮮明的中國特色，彰顯了考選民主的價值取向，適合中國當前的社會發展特性。

四、領導干部公開考選制度的發展方向

當然，世界上沒有完美的制度，任何制度都需要根據社會的發展而不斷發展、不斷完善。西方目前的直接選舉制度存在一定的不足，中國當前的領導干部公開考選制度也需要進一步完善。筆者認為，中國領導干部公開考選制度在以下方面尚需進一步發展：

1.公開考選應成為中國領導干部選拔的主要制度。我國目前只是對三分之一的領導崗位采取公開考選。公開考選尚未成為中國領導干部選拔的主要制度。而顯然，這一制度具有較傳統的組織系統內部考核選拔領導干部的制度更為顯著的優勢，而且其復合判斷、舉選形式都具有明顯的科學性和合理性，所以筆者認為，應不斷擴大領導干部公開考選制度的使用范圍，盡可能做到全部領導干部都通過公開考選進行選拔和任用。

2.公開考選的職位級別應逐步提升。目前，領導干部公開考選尚僅限于副部級以下職位的領導崗位。而且公開考選的副部級崗位實際只是副部級的國有企業、事業單位崗位，而非政府行政部門的副部級崗位。鑒于這一制度的優勢，筆者認為，應不斷提升考選的職位級別，盡早實現全部級別職位的公開考選。

3.領導干部公開考選應基于領導力模型進行考查。目前，盡管采用了多向度考選的方式，但尚不是基于領導力模型的多向度考選，而是基于基礎知識、基本能力的考試，往往會出現善于考試者而非真正具有領導力者獲得更多機會的現象。所以，領導干部公開考選的內容尚需進一步完善，要建立基于一般領導力和崗位領導力的領導力考選模式，使考選本身能更加準確地判斷參選者的領導力，尤其是其所考選崗位的崗位領導力。

4.領導干部考選應擴大民眾參與廣度。在目前的領導干部公開考選中，民眾只是在組織考察、群眾評議環節參與，偶爾也在面試環節有限度地參與。這顯然無法真正形成復合判斷，也無法真正實現民意的充分表達。為此，應該在領導干部公開考選中擴大民眾參與的范圍，尤其是應盡可能使領導崗位直接管理的民眾能全面參與考選，并有合理的利益表達機制，從而形成更加有效的復合判斷。