論鐵路用地資源和資產的并重管理

張瑞峰

[摘 要]鐵路用地是寶貴資源同時又是重要的資產，堅持資源和資產并重管理是應堅持執行的基礎。只有合理配置鐵路用地資源，保證鐵路用地資產增值，才能最終實現我國鐵路事業的跨越式發展。

[關鍵詞]鐵路；用地；管理

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0036 — 02

隨著我國社會主義市場經濟的發展和土地使用制度的改革和深入，土地已由單純的資源管理向資源和資產并重管理轉移。國家交給鐵路管理和使用的土地，既是國家通過法律賦予的物質資源，更是通過規劃和利用長遠發展增添實力的寶貴資產，如何維護鐵路用地合法權益，實現國有資產的保值增值，做到盤活存量鐵路用地資產，保證資源的合理開發和利用，是亟待解決的問題。

1 鐵路用地資源和資產管理并重的重要意義

1.1資源和資產并重管理和是實施可持續發展戰略的需要

土地既是重要的資源，又是重要的資產，堅持資源和資產并重管理，是鐵路用地管理必須堅持的基本原則。我國人口多，資源相對不足，在鐵路建設中必須堅持可持續發展戰略，堅持開發和提高資源效益并舉，統籌國土開發和整治，嚴格執行國家對鐵路用地管理的法律法規，實施資源有償使用制度。可持續發展不僅要考慮當前的需求，更要考慮鐵路未來發展的需要，以保證資源的永續利用和良好的生態環境。哈爾濱鐵路局鐵路用地資源和資產管理伴隨著鐵路建設的步伐已逐步完善，首先在資源環保方面：火車頭告別了燃煤時代，步入了電力和內燃機車牽引的時代，昔日蒸汽機車烏煙彌漫，破壞鐵路兩側生態環境的現象不復存在了。其次在資源利用方面：線路兩側用地實行了“綠色通道”建設工程，在鐵道線兩側30～50m寬的地帶進行美化和綠化，以防風固土、美化環境為主要功能。第三在居住用地利用方面：大力開發建設住宅用地。僅齊鐵地區2013年統計，住宅人均居住面積已達14.5m2，共建設物業小區19個，投資5381萬元，初步建設成功能齊全、環境優美、安全便利的鐵路居住區。第四在運輸生產用地利用方面：為滿足國民經濟對鐵路運輸日益增長的需求，對站場進行了大規模改造與新建。車站線路長度已達800～1000m以上，滿足了重載長列的運輸要求，僅齊鐵分局2013年對2.123億m2鐵路用地進行評估，土地資產價值量達65.6億元，為資源和資產管理提供了基礎數據，為實施可持續發展戰略打下堅實的基礎。

1.2資源和資產并重管理是實現土地資產市場化配置的需要

發揮市場配置資源的基礎作用是市場經濟的基本特征。資源開發利用水平、方式能否適應發展先進生產力的要求，資源配置方式至關重要。改革開放以來，土地資源配置方式由原來的行政劃撥向市場配置轉變，提高了土地利用效率，改善了投資環境，為經濟發展提供了必需的用地。實踐證明，鐵路發展堅持土地資產的市場化配置，才能為跨越式發展提供資源永續利用和生態環境優化的保障。

1.3資源和資產并重管理是合理建設和使用鐵路用地的需要

鐵路是國民經濟的重要基礎設施，鐵路建設對于促進國土資源開發、增強經濟發展具有重要作用。鐵路建設投資大，相關產業鏈長，增加對鐵路建設的資產投資，能有力地拉動資源的利用。其一，鐵路建設帶動了鋼鐵、建材、機械、電子和能源工業等一大批相關產業的發展。其二，鐵路建設吸納了社會、農村的勞動力。其三，鐵路建設拉動了沿線經濟，利用當地資源優勢，發展當地資源開發。其四，鐵路建設促進了沿線旅游業的發展，為資源的利用提供了有利的條件。其五，鐵路建設使資源流動達到供需平衡。由此可以說鐵路用地管理堅持資源和資產并重管理意義重大。

2 當前鐵路用地資源和資產并重管理存在的主要問題

2.1土地價值觀念淡薄

土地管理具有資源管理和資產管理的雙重任務。資源管理就是要合理使用土地，資產管理則要充分發揮其經濟效益，對土地進行開發利用。過去鐵路用地由于經濟效益意識淡化和管理機制不健全，大部分鐵路用地是無償和無限期使用，對于土地的價值有多高、在鐵路資產管理中所占的比例有多大、應取得的回報有多少均沒有明確的要求。使用者吃國家的“大鍋飯”，多占少用、占而不用、優占劣用的現象比較普遍。一些單位和個人直接或以買賣出租房屋等形式擅自將土地級差地租據為己有，影響了鐵路土地資源優化配置和資產的保值增值。鐵路用地資產流失現象時有發生，從而使權屬明確的土地被占用，造成收費難；未確權土地由于長期占用，造成確權難。

2.2依法用地意識不強

一是未認識到鐵路用地的權屬關系和管理的重要性，將管內用地視為一般資產，擅做主張和處理，違背“用途管制”法規政策的現象時有發生。二是有的單位和個人侵占鐵路用地，違法和違章建設呈上升勢頭。

2.3忽視社會和環境效益

隨著鐵路用地逐步步入市場，土地的資產價值越來越顯化出來，使用者只注意經濟效益，而忽視社會和環境效益。

2.4部分土地資產流失

鐵路用地的規劃是按遠期發展確定的，對生產布局預留了一定數量的用地，由于暫時未被利用，致使一些路外單位占用鐵路用地進行建設。隨著市場經濟的發展，部分單位已變為個人承包經營，租（占）鐵路用地又不交納土地租金，致使鐵路資產流失。

2.5歷史遺留的糾紛問題較多

由于多數鐵路用地是解放初期接受而來的，年代久遠，路外單位占用的現象較多，造成嚴重的土地糾紛，影響土地確權工作。

2.6擅自在路基兩側種植水稻和坡地種田

隨著市場經濟發展，鐵路沿線農民為追求經濟利益，在鐵路兩側種植水稻、旱田，由于路基長期浸泡在水中，造成土質松軟，坡地種田植被被破壞，極易發生滑坡現象。

2.7隨意在鐵路兩側挖砂取土

鐵路兩側的征管用地，是用來保證鐵路線路穩固和長久安全的基礎用地，也是鐵路應急搶險的取土場所，屬鐵路合法資源。一些村民無視鐵路運輸安全，在鐵路兩側挖砂取土。較嚴重的是發生在扎蘭屯——高臺子區間409km一側被高臺子磚廠挖開60m長、30m寬、2m深，僅距線路10m遠的大溝取土制磚，嚴重危及了路基安全。

2.8鐵路用地的整體規劃難以實施

由于鐵路用地的開發建設要報當地政府審批后才能建設，所以造成使用者建一塊上報一塊，以使用者的需要上報政府批準使用的情況很多，致使站區整體、長期的規劃不能完整落實。

2.9管理體制上的缺陷問題

其一，鐵路用地產權雖然明確是國家所有，但產權代表身份缺乏體現。其二，經地方政府授權成立的鐵路土地管理局（分局）在職能賦予上尚有重大缺陷。其三，鐵路用地管理和執法監察方面，還存在職責不清、政企不分的現象，存在管理不統一的問題。

3 鐵路用地資源和資產并重管理的有效途徑

鐵路用地是鐵路部門開展一切生產和運輸活動的載體，因此準確掌握其資源和資產量，運用科學方法正確、合理的使用，最大限度地發揮其社會、經濟和環境效益，是鐵路企業追求利潤最大化、成本最合理的方法，從而為鐵路用地資源合理的利用和土地資產的增值提供有力保證。

3.1增強鐵路用地的價值觀念

土地實行有償使用后，土地的價值越來越不可估量。要通過宣傳教育和專業人員培訓等多種形式，不斷促進鐵路土地管理人員思想觀念的轉變，牢固樹立起寸土寸金、守土有責的意識，切實保證鐵路用地合理使用，維護合法權益。站在社會主義市場經濟的高度，充分認識土地資源的資產價值，在制定決策和改革進程中將土地資產作為重要的內容來確定資產經營的規劃和實施。

3.2保護鐵路用地資源的永續利用，實現經濟、社會和環境效益同步增長

鐵路用地管理不能片面追求經濟效益，而忽視社會、環境的綜合效益。資產經營的關鍵是將企業的資源和資產管好用活，是其充分發揮效益。近年來，齊鐵分局積極開展了“綠色通道”工程，在植樹造林、種草栽花、保護植被、保養路基等方面大力投資建設。同時，鑒于鐵路生活用地大都在城市車站附近，地價較高，區位條件好，在改善職工居住條件的同時，應盡可能多的建一些公共設施，使鐵路土地資產保值增值。

3.3嚴格控制建設用地供應總量，優化土地利用結構

嚴格控制土地供應總量是規范鐵路用地管理的最基本方法，只有在嚴格控制土地供應總量的前提下，才能實現土地資產價值，提高利用效率。要把盤活存量鐵路用地作為土地供應的重要來源，切實做到以供給引導和制約需求。在控制總量的同時，必須優化鐵路用地利用結構，沒有結構的優化，量的控制就不會從根本上解決。優化可以從易位（改變位置）、易用（改變用途）、易主（改變使用者）的調整和改造入手，實現土地優化利用。一是通過“改變土地位置”實現結構的優化。二是可以通過“改變用途”實現土地的優化利用。三是可以通過“改變使用者”確保用地的價值。

3.4通過市場化配置實現地土地資源效益的最大化

市場化配置國土資源，是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，是促進經濟社會可持續發展的重要保障，是防止國有資產流失和預防國土資源領域腐敗行為的治本之策。客觀地講，處于困境的國有企業最大一筆資產就是土地，能否盤活利用，是企業再生的希望。國土資源管理部門適時為企業改制提供使用的鐵路用地資產做低押、貨款工作，能夠較好地實現鐵路用地資產價值和資源效益的最大化。

3.5建立用途管制和嚴格的用地報批制度

按使用性質用地和加強鐵路用地審批是目前管好土地資產的重要保證。齊鐵分局對管內的三等以上站區進行了土地利用總體規劃，按其使用性質約束用地者，對申請用地者按規劃的使用性質進行審核，對不符合規劃要求的不予上報。對需要利用鐵路用地建設、開發的路內外單位，采取集體審批用地項目的制度。采用出讓、出借、置換、收回等方式解決與地方政府有爭議、歷史遺留的用地問題，從而提高了土地資源和資產的利用水平和效益。

3.6強化資源和資產管理的手段

（1）對路內外單位和個人長期、臨時占用和借用鐵路用地的，在簽訂租用合同的同時收取租金，變隨意占用、非法占用、無償借用為有償租用，使鐵路用地資源和資產得到優化利用和有償使用。

（2）對線路兩側的區間用地，應鼓勵和吸引多種形式經營植樹造林，既可維護鐵路基礎設施的安全，又可為綠色通道建設解決資金投入問題。

（3）對路外單位租用鐵路用地，且拒交土地租金的可采用法律手段收回鐵路用地，用于土地儲備，為市場配置土地資源做準備。

（4）加強鐵路土地執法監察，對違法占地、違章建筑進行堅決制止和拆除，對破壞鐵路設施的行為給予嚴歷打擊。

（5）充分發揮鐵路用地資源優勢開展多種經營。利用專用線貨場的閑置土地開展場地租賃等業務。管內訥河車站修建了幾千平方米物資倉庫，采用租賃方式使用，收到了較好效果。

（6）利用鐵路內部結構布局調整的閑置土地和預留土地，安置分流人員和下崗人員，達到企業重組，資源優化配置。

（7）加強鐵路用地的地籍管理工作，積極與當地政府協商解決有糾紛和權屬不清的土地問題，為資源和資產管理打下良好基礎。

3.7積極探索實施“經營鐵路用地”的戰略思想

目前全國城市進程加快，“經營城市”的思想被管理者普遍認同，鐵路也應當走“以地養路，經營土地”的道路，實現“四個統一”，即統一規劃設計，保護環境，注重效益，實現資源和資產管理并舉；統一收購儲備，近期收購閑地，中期儲備用地，遠期儲備信息；統一整合包裝、拆遷，達到建設用地標準；統一調控競爭，進入土地市場，招標拍賣，掛牌上市。

3.8建立鐵路局（分局）土地資源儲備庫

通過經濟的、行政的、法律的手段和合理的運作機構，將分散狀態的土地使用權逐步歸集于“土地使用庫”。經過集中、統一的前期土地開發和整理，按照規劃優先的原則，根據城市總體規劃、經濟發展需要及土地供應計劃，按鐵路運輸生產、職工生活、經營管理的要求，對鐵路局（分局）土地供應數量、結構、布局、價格、時間等進行有效控制，做到定量、定性、定位、定時供應和使用土地資源的資產。

3.9保護和利用兩手并重管理土地

堅持“一保運輸，二利建設”的原則，對鐵路站場擴建和改造用地搶前抓早，先期介入，保證重點建設項目順利進行。對建設用地的審批，應簡化手續，主動服務，為有償使用土地廣開方便之門。應堅持以人為本的科學發展觀，牢固樹立珍惜和節約資源的觀念，努力建設資源和節約型企業，要樹立正確的政績觀，把經濟指標、人文指標、資源指標、環境指標作為衡量一個部門科學發展的要素進行檢查。

3.10建立健全資源和資產管理機構

《鐵路用地管理辦法》規定：鐵路用地屬于國家所有，由鐵路部門利用和管理，受國家法律保護。由于鐵路用地線長、點多、面廣，具有穿省、聯縣、越鄉的特點，管轄地域大。

當前鐵路國土資源管理局（分局）在管理用地中困難很多，原因是當地政府把鐵路土地管理部門視為企業處室，致使鐵路用地權屬難清，土地證領換困難，有償使用資金收繳不到位。為此應盡快理順鐵路土地管理部門職能。第一應明確行使的政府職能，同市、縣政府土地管理部門同等對話，只有這樣才能解決歷史遺留和有爭議的土地權屬問題。第二是鐵路“土地證”的領換應由省政府確認。第三是建立鐵路土地執法隊伍，應由政府授予土地執法權，對利察處違法占地和違章建筑，保護鐵路用地不受侵害。第四是鐵路用地應由經省政府授權的鐵路資源管理局（分局）統一規劃、統一規劃、統一審批、統一實施、統一查處。