民國大學院與大學區制的試行與失敗

錢聰

[摘 要]1927年南京國民政府成立后，蔡元培、李石曾等人倡導教育改革，推行大學院與大學區制，然而，兩年不到這次改革即淪為失敗。從新制度經濟學的制度移植理論來看，其失敗原因在于制度內在構成中的非正式約束導致移植制度的適應性危機，制度環境的嬗變制約著具體的制度安排，并最終影響制度實施的效果，以及制度變遷路徑中的誘致性變遷不足，強制性變遷有余等問題。

[關鍵詞]大學院與大學區制；試行；失敗

[中圖分類號]K26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0049 — 03

民國時期的“大學院”與“大學區”制，由著名的資產階級民主教育家蔡元培等人所倡導，經當時的國民黨中央政治會議議決通過并付諸實施。這次改革的目的是為了保證實現“教育獨立和學術自由”，是蔡元培、李石曾等人對法國教育行政管理模式——大學區制的制度移植。當時，這種新型的教育行政制度被譽為“奇葩”，令人耳目一新，然而這朵“奇葩”僅為曇花一現，試行不到兩年便被廢止。其失敗原因眾說紛紜，本文則試圖從新制度經濟學中的制度移植理論這一全新視角來探究緣何在法國流傳已久的大學院與大學區制，在中國這塊土壤卻“曇花一現”，終究淪為失敗。

一、制度內在構成：非正式約束導致移植制度的適應性危機

按照諾思的分析，制度可以分為正式制度與非正式制度，所謂正式制度是指人們有意識建立起來的并以正式形式加以確定的各種制度安排。①而非正式制度則是指人們在長期的社會交往中，逐步形成并得到社會認可的一系列約束，包括價值觀念、倫理道德、文化傳統等。與正式制度相比，非正式制度沒有強制性，它的實施主要依靠自我實施，然而其在整個制度結構中，仍有獨特地位和奇妙作用。②民國初年的教育改革是蔡元培等人基于教育救國理念的實踐而對以法國為主，輔以美德等國教育制度的移植，這種移植從正式規則的可移植性來說，具有一定的可行性，但最終卻歸于失敗的重要原因之一則在于非正式約束而導致的適應性危機。具體來說：

首先，文化教育傳統的差異而產生的適應性危機。就法國而言，其專區制度由來已久，大學區制作為國家專區制度的一種，設有大學參議會、省教育參議會和地方教育委員會等，并設有全國視學員、大學區視學員、小學視學員及女視學員，分別保障各級教育的利益。在地方教育行政體制上，是中央集中領導下充分調動省、市、鎮的積極性來管理初等教育并保證專家對教育決策和管理的發言權。而就當時的中國而言，在以儒家的“三綱五常”、“四維八德”為核心，輔之以法家、道家的歷史積淀中逐漸形成的中國傳統政治文化表現為皇權至上、義務本位等，使中國自古就缺乏法治傳統，并不適合教育改革所倡導的民主共和制的生長。因此，雖然改革的主要推動者蔡元培在分析兩國文化的《〈華法教育會叢書〉序》中概括出法國文化與我國相適應的五個方面，即道德之觀念，文學、美術之氣味，信仰之自由，習慣之類似，儉學之機會，然而事實表明這種比較更多帶有理想主義的成分，對中國傳統政治文化中的封建意識的影響估計不足。如在后來就有人以“實有背乎大學區制集中中央之根本精神”③為由來提議撤銷大學院改教育部的提案。

第二，改革理念與現實的脫節。蔡元培倡導推行的大學院和大學區制，根本目的在于使教育免受政府和教會的干擾，謀求教育獨立化及教育行政學術化，這一教育行政管理制度所蘊含的理論基調即是民國初年興起的“教育獨立”思想。因此，這次教育改革也可以說是一次教育非政治化的嘗試。然而，就當時的歷史境遇來講，這種超然于政黨之外的改革主張顯然是脫離現實的。首先就起源而論，近代中國大學與西方大學有著很大的不同，西方近代大學的直接源頭是在歐洲中古時期設立的，是行業制度自治的產物，是與國家相對意義上社會的一部分，并且帶有很強的世界主義色彩，然而中國近代大學從產生的那一天起，就是作為國家建設的一部分而存在，無論是地方大學的國立化運動，還是教會大學的中國化運動，以及私立大學的存廢論爭，均是現代國家建設的重要組成部分，大學與政黨作為具備一定現代性的社會力量，在民族國家的振興、現代國家的構建中發揮著相當重要的作用，且在現代化的進程中，大學的文化使命和政黨的政治使命在民國初年時常存在相互交叉和一致的地方。其次，教育作為上層建筑必然要受到經濟基礎的制約，最為典型的表現即是改革時期的教育經費匱乏問題。大學院、大學區最初試行時，曾規定經費以屠宰稅、牙稅、漕糧附稅及卷煙特稅屬之。然而卷煙特稅開始就因“軍事緊迫”被中央提取，1928年二中全會時，蔡元培提議“以庚款充高等教育經費案”，但庚款似乎是見者有份，蔡等力爭無效，二中全會后重新規定“現大學院管理之稅收機構一律歸還財政部，以期實現財政統一。”①這也顯示出蔡元培的“教育獨立”設想終究過于理想。

二、制度層次：制度環境的嬗變制約著具體的制度安排

在新制度經濟學的視野中，制度環境是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則，實質上即是指“基礎性制度安排”。制度安排則類似于“第二級制度安排”，一般在制度環境的框架里進行。依據這一理論，民國初年大學院與大學區制教育改革失敗的另一個重要原因即在于制度環境的嬗變制約著具體的制度安排，最終影響制度實施的效果。具體表現在：

第一，制度環境的變遷——國民政府政治訴求的變化。蔡元培等人醞釀推出大學院、大學區制之際，一方面正是寧、漢分裂之時，國民政府改組，黨國要人均忙于派爭，無暇顧及；另一方面，南京國民政府也希望通過迎合教育界的教育獨立需求，成立獨立于行政院之外的大學院，并直接受命于國民政府，進而產生對教育權的牽引。再加上大學區在地域劃分上與當時的政治分會相附，能暫時調和中央集權和地方分權的矛盾。故蔡元培等人對教育獨立的試行盡管遭遇阻撓，但仍有進展。然而自1928年6月，國民黨北伐告成，蔣介石便借口貫徹孫中山建國大綱，打出了“以黨治國”的旗號，準備實施訓政。在文化上也開始實施專制主義政策，推行所謂的“黨化教育”即教育方針要建筑在國民黨的根本政策之上。這樣，隨著國民政府政策的轉變，民初大學院與大學區制改革賴以存在的制度環境也逐漸發生嬗變，使得教育獨立的付諸實施岌岌可危。

第二，具體制度安排與“教育獨立”精神的悖離。民國初年設立的大學院制的理論基調正是蔡元培所主張的教育獨立思想。為此，教育改革伊始，蔡元培等人在國民黨中央第一百零九次政治會議通過的《中華民國大學院組織法》中規定“中華民國大學院，為全國最高學術教育機關，承國民政府之命，管理全國學術及教育行政事宜”，并設立大學委員會、秘書處、中央研究院等②。然而，自1928年推行“黨化教育”后，該組織法于該年1月到5月，修正了三次，這幾次修正不僅使大學院在組織結構上幾乎又回到與原來教育部相同的情況，地位也大為下降，由“承國民政府之命，管理全國學術及教育行政事宜”③到“直隸于國民政府，依法令管理全國學術及教育行政事宜”④。此后，國民黨政權進一步加強“黨化”教育，各個學校添設三民主義教員，增設相關課程，加強高校的人事管理等，使得許多大學區在試行過程中，不僅沒有使教育學術化，反而使學術教育機關官僚化，在為政客所把持的狀況下，造就一批學閥，背離了謀求“教育獨立化及教育行政學術化”的初衷，嚴重影響了大學院、大學區制度的實施效果。

三、制度變遷路徑：誘致性變遷不足，強制性變遷有余

林毅夫用“需求——供給”這一經典的理論框架把制度變遷方式劃分為誘致性變遷與強制性變遷兩種。他指出由于靠自發的誘致性制度變遷存在著較高昂的交易費用，且存在著“搭便車”問題，導致提供的新制度安排的供給大大少于最佳供給，因此就需要政府采取行動來彌補制度供給不足，從而產生強制性制度變遷。⑤強制性制度變遷的主體是政府，變遷路徑自上而下的，一般是從核心制度開始突破，且能在短時間內解決制度供給不足或制度需求缺口過大的問題，因此，在教育領域，這種自上而下的強制性制度變遷方式在中國延續了兩千余年，并由于慣性的關系，在民國初年的教育改革中，仍呈現出誘致性制度變遷不足，強制性制度變遷有余的特點，并對這次改革產生重大影響，具體表現在：

（一）民國初年教育制度變遷過程中的制度低效

教育制度的強制性變遷意味著教育制度的自上而下、指令性的變遷方式，由于政府是這種變遷的主體，一定程度上可以彌補誘致性制度變遷過程中由于外部效果和“搭便車”問題而產生的制度供給不足，那么為何民國初年的大學院與大學區制這一由政府主導的教育制度改革最終卻由于它的低效而被廢止，緣由在于：

第一，制度生成過程中信息掌握的不充分性與不對稱性

首先，不充分性主要體現在，作為制度供給主體——政府而言，要生成一項教育制度，所需掌握的信息不僅包括政府對整個高等教育發展的把握，還需涵蓋不同類型、不同層次的學校的利益指向和對所供給教育制度的評價等等。然而在民國初年的教育改革中，政府卻難以全面把握所需信息。如1928年11月建立的北平大學區，接收了河北省教育廳，管轄北平、天津、河北省和熱河省，有兩省兩市，面積為144 950平方公里，學生數為1094 698人。①然而如此龐大的轄區面積，在該區教育行政院制定的市縣督學規程中，最初僅設督學一人至三人秉承局長，視察指導全區教育事宜。②再如，由東南大學改組的國立第四中山大學校址在南京，而江蘇的省政府當時設在鎮江，為了兼顧，第四中山大學的校長須經常奔波于南京、鎮江之間。“大學事務本已極繁重，現又增加了全省的教育行政事務，難免顧此失彼。往往下面送來一份請示報告，拖延數月不得及時批復。”③這種信息掌握的不充分，使得制度的制定、實施極有可能是低效的。其次，不對稱性則主要表現在自上而下生成制度的路徑中，一方面，如果政府從自身利益出發提供教育制度，當這種制度不適應各校時，這種制度的運行并非是有效的，存在潛在的低效；另一方面，如果政府從學校利益出發，在政府作為行政部門向一般學校征求意見的過程中，由于雙方地位、權力的不平等，使得各校在趨利避害的需求條件中，不能提供完全真實可靠的意見，使得制度的供給仍是體現政府的意志，出現嚴重的信息不對稱。

第二，制度生成結果的認可度或滿意度不高

制度生成的效度、認可度與制度當事人對于制度的評價是密切相連的，因此，民國初年的大學院與大學區制的認可度或滿意度較低，與制度適用者在執行過程中由于認知偏差進而產生行動上的偏差甚至反對有緊密聯系。如1928年2月，大學院以一六五號訓令通知試辦大學區的浙江大學不必加“國立”二字，校長蔣夢麟即提出異議，并以浙江大學經費為中央款項下撥付為由，要求加上“國立”二字，以示區別于其他省立大學。1927年后，國民黨在全國推行“黨化”教育，然而截至1929年，全國兩次黨義教師檢定合格人數才50人，除此之外，黨義教師在大學中的地位并不高，除受學生輕視外，還經常出現一些教授以專業課擠占黨義課的現象，國民黨的黨報《中央日報》在其學術專刊“學風”中，既有對此現象的揭露，“學校雖有黨義一科，訓育雖有黨員專任，而事實上，因勉強而結怨毒，重形式而忽實際，以致楊奉陰違，敷衍塞責，流弊多方，功效全無。”④由此，也可看出由于制度適用者的負面評價或消極態度使得制度實施的效果大打折扣。

（二）制度的非均衡性與多方面的利益沖突

制度變遷過程中的利益沖突同樣與強制性變遷路徑有關，因為誘致性制度變遷是通過反復的博弈，最終形成相對均衡的制度，而強制性制度變遷則是把大多數當事人排除在制度設計之外，體現的是政府的意志，再加上政府在決策中的有限理性、信息不對稱等，不可避免使得新生的制度帶有一定的非均衡性，致使多方面的利益沖突。如就當時最為突出的政府與民眾的矛盾來說，1928年8月，國民政府在江蘇與浙江大學區沒有取得成績的情況下，又決定成立北平大學區，當即遭到北洋大學與北京大學學生的強烈反對，學生們聲稱“獨有北大，一合并就糟！若內部之整個嚴密組織，及其校內特有校風與精神，亦因改組或合并而分崩離析，不是活活把北大槍斃！把一個在本國與國際間文化與學術上有相當位置的大學消滅了，我從人類進化上看這犧牲足近于自殺！”⑤當時更有報刊評論認為“北平教育，有退無進”⑥，“學生不讀書，教員不授課”，“各校學生中，終年包辦各項社會運動，政治運動，挾少數勢力以壓迫多數同學，且復受師長之敬畏者，視十年前情形，又復變本而加厲。”⑦除此之外，政策實施中，中央政府與地方政府間的沖突也屢見不鮮。如1928年《北平大學區組織大綱》通過后，河北省政府即致電國民政府，認為大學區制是根據大學院制而產生，現在大學院已取消，大學區也沒有存在的理由，而且大學區有違黨化教育。不久，河北省黨務指導會再次致電蔣介石，認為實行大學區制“無異故意破壞河北教育”，主張“將大學區制根本取消，以永斷糾紛，而絕未來無窮之患。”由此可見，多方面的利益沖突導致的派系糾葛、政府與民眾、中央與地方的矛盾激化一定程度上也加速了這次教育改革的失敗。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 盧現祥.新制度經濟學〔M〕. 武漢：武漢大學出版社，2004.

〔2〕 楊秀芹. 教育資源利用效率與教育制度安排——一種新制度經濟學分析的視角〔M〕. 武漢：華中師范大學出版社，2009.

〔3〕 周谷平. 蔡元培與法國教育管理模式的移植及其啟示〔J〕. 高等教育研究，2005，（02） .

〔4〕 嚴海建. 南京國民政府初期北平大學區風潮論析〔J〕. 南京大學學報：哲學·人文科學·社會科學，2009，（01）.

〔5〕 王倩. 民國教育史上一次“曇花一現”的改革——大學院與大學區制的試行〔J〕. 河北師范大學學報：教育科學版，2004，（05） .

〔6〕 許小青. 南京國民政府初期中央大學區試驗及其困境〔J〕. 近代史研究，2007，（02） .