我國農村學校布局調整的困境與公共性危機*

王勇

2012年7月22日，教育部出臺了《規范農村義務教育學校布局調整的意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉诽岢?，我國以“撤點并?！睘楸碚鞯霓r村學校布局調整在取得一定成效的同時，還存在著這樣或那樣的一些問題，有些問題比如校車安全問題等業已引起全社會的關注。這說明推行十多年的農村中小學的布局調整在一定程度上并沒有達到預期的效果，從整體上看，它還面臨著質量、效率、均衡和認同等方面的困境。

一、 農村學校布局調整面臨的困境

1.質量困境

近幾年，隨著農村人口的下降，以村為單位的學?；蚪虒W點的規模越來越小，辦學條件差，學校布局分散。為了進一步提高教育質量，政府才推行“撤點并?！?，讓農村分散的學生轉移到城鎮或者條件較好的縣城里就讀。不但要讓所有的學生“有學上”，還要“上好學”。這是我們的理論假設和政策訴求?？墒菑膶嵺`反饋的效果看，教育質量并沒有隨著“撤點并?！钡玫矫黠@的提升，相反，在很多地方還引發了其他一些問題。有學者經過實證分析之后發現，“來自教學點的轉校生的學業成績要顯著低于非轉校生的學業成績。其中轉校生的數學成績比非轉校生的數學成績平均低9.67分，語文成績平均低6.43分。”[1]另外，撤并之后，農村的學校是減少了，可是學生都往城鎮集中，隨之出現了巨型學校和巨型班級，特別是小學，基本上都是人滿為患，少則五六十人，多則七八十人，甚至人數上百，遠遠超出國家規定的小學45人的警戒線。在這樣擁擠的教學場所當中，學生的情感、態度和價值觀很難得到彰顯，所謂的個性教育和創新教育也無從談起。

2.效率困境

實現農村學校布局調整的目的除了要提高教育質量，還要合理地整合農村教育資源，最大限度地提高資源的使用效率，減輕財政壓力，提高辦學效益。在學校撤并之后，看似提高了辦學效率，卻在一定程度上是以犧牲其他方面的利益為代價的。首先，是學生的安全問題。在小學進鎮，初中進城之后，相應的配套設施卻沒有很好地建立起來，農村學生的上學問題凸顯。很多孩子要么步行，要么搭乘農用三輪車、拖拉機上下學，給學生帶來了極大的安全隱患?！墩髑笠庖姼濉分芯痛颂岢?，一般應使學生上學單程步行或者乘車時間不超過40分鐘。不過這40分鐘是個什么概念，以誰為標準，以什么地方為標準，還有待進一步明確。其次，加重了農民負擔。通過學校布局調整，政府客觀上是把節約的教育成本轉嫁給了家長。因為他們還要額外支付增加的交通費、伙食費和住宿費等?！耙粋€寄宿生，中部地區的農民家庭平均增加657.3元，西部地區的農民家庭平均增加787.8元”[2]。再次，撤并后大量校產的處置問題突出。很多農村學校撤并之后要么長期閑置，要么承包給養殖場，要么被變賣私分，造成資源的極大浪費。

3.均衡困境

通過農村學校的布局調整，可以加快實現城鄉教育一體化，促進教育均衡發展?？墒?，“撤點并?！眳s直接引發了學校離村，學生離家，農村學校數量、規模和人數的大量減少。這樣一種城鄉一體化的舉措在無形當中加速了農村的解體和鄉土文化的凋零，導致了農村教育城市化和虛無化。據統計，2000年到2010年的十年間，我國農村小學減少了一半，平均每天減少56所[3]?！白鳛榇迓渲械膰摇保鳛猷l土文化最后的守夜人，鄉村學校面臨的只是一個鄉土人情和倫理價值日益枯竭的文化圖景。

4.認同困境

農村學校布局調整是一個利益的再調整和再分配的過程。其中，政府、家長、學生和教師之間圍繞著“撤點并校”產生了各種復雜的關系，使得這種布局調整并不僅僅是對效率的單一追求，也不僅僅是地圖上的簡單規劃，而是凝聚著權利爭斗的博弈過程。很可惜，在這場利益博弈的過程中，政府成為了獨一無二的主角，以行政權威的方式，從上到下強力推動。而作為利益主體的農民、教師和學生卻集體失語，成為了沉默的大多數?！叭A中師范大學對全國11個省進行的大規模調研發現，超過75%的教師、農民和家長未參與學校撤并決策；有近1/3的居民對學校撤并結果不滿意；44.8%的縣市認為學校布局調整阻力較多地來源于家長、村民和村干部，分別占68.4%、59.9%和48.3%。”[4]這從一個側面說明了這場涉及廣大利益相關者、由政府推行的教育改革缺乏民意基礎，沒有廣泛征求他們的意見和爭取他們的理解和支持，也無法獲得他們的集體認同，其合理性和公正性讓人質疑。

二、 農村學校布局調整中出現的公共性危機

所謂教育的公共性是指把受教育的權利和機會給予全部公民，也要求全部公民基于公益性，通過協商的方式參與教育過程，以公共事務和公共問題為核心，追求公共利益。從公共管理的角度分析，我國農村學校布局調整存在著公共性危機。

1.管理主體的公共性危機

義務教育作為公共物品具有公共性的特征，作為其管理者“應該體現行為的公務性、宗旨的公益性和權力的法定性”[5]。在當前“撤點并?！边^程中，教育管理主體卻出現了公共性的缺失，具體表現為管理主體的官僚化和市場化兩個極端。管理主體官僚化指的是政府搞一言堂，對公權力的使用不加約束和監督，社會公益組織比如教育學會等由于手中沒有權力資源，對政府的教育決策和運行過程缺乏問責。管理主體市場化則表現為政府角色的缺位。政府把很多應該自己承擔的職責推給了市場、社會和個體。比如當前農村很多地方的校車管理就明顯缺少規范，問題層出不窮，家長、學校和市場實際上代替政府在其中扮演著重要角色，他們處于自我管理的狀態當中。

2.管理過程的公共性危機

管理過程的公共性主要體現為決策的科學性和程序的民主性。其中，公共參與是保障公共政策正當性的內在要求，是決策科學和程序民主的先決條件?！罢螌W家羅伯特·達爾與米歇爾·哈蒙從結構功能主義方法論出發，認為公共性是在民主政治過程中，個人和團體不斷互動形成的利益格局?！盵6]為了保證管理過程的公共性，在公共政策制定和推行過程中，必須要求政府和民眾共同參與和交互活動。很顯然，當前的許多農村地區，學校布局調整的方案在制定、論證、公示和報批等程序方面缺乏民眾參與?！皷|北師范大學農村教育研究所對全國8個縣77個鄉鎮下轄的村級被撤并的學校調查發現，有45.5%的縣級教育決策部門在村小撤并過程中沒有認真調研，也沒有召開村民大會讓利益相關者參與討論，領導開一個會就宣布撤并了。”[7]這樣的決策和管理過程有違教育的公共性，容易誘發不科學和不公正的問題。

3.管理對象的公共性危機

提供基本公共服務是政府的職責，享有基本公共服務屬于公民的權利。任何一個社會，民眾都有多數人和少數人之分，也有強勢群體和弱勢群體之別。管理對象的公共性就意味著政府要面向全體民眾提供基本的教育公共服務，它既是多數人的公共性，又是少數人的公共性；既是強勢群體的公共性，又是弱勢群體的公共性。滿足多數，保護弱勢，是公共性的核心內涵。由于農村學校布局調整事關不同的利益群體，收入高低不同，家庭背景不一樣，對該項政策的滿意度也不盡相同。相比較而言，普通民眾、低收入者和偏遠山區的家長是弱勢群體，他們很難獲得與城鎮居民同等的教育服務。他們是這場“撤點并校”的最大受害者。

4.管理價值觀的公共性危機

管理主體價值觀的公共性強調的是社會公平、社會正義和社會責任，在謀求社會公益的基礎上促進社會和個體發展，它體現為政府的規范體系和行政系統的公正性、公開性和公益性，是包含在行政行為機制之中的。我國的農村學校布局調整，并沒有完全擺脫政府有限理性的局限，在價值取向和制度安排方面也沒有超越利益集團的捆綁，將公共善當作唯一的價值追求。結果是在價值取向和理性取向之間更多地偏向了理性而舍棄了價值，在面對公平正義和資源有限的兩難困境時，更多地考慮了效率而忽視了公平。

三、 公共性視野下農村學校布局調整

隨著我們對公共管理認識的不斷加深，公共性已經不僅僅是一種目標追求，它正慢慢地上升為認識論的范疇，成為一種分析認識的工具。作為一種認識工具，它具有均等性原則、正義性原則、科學性原則和差異性原則的特征。堅持這些原則，對于我們重新認識農村學校布局調整具有重要的指導意義。

1.均等性原則

教育公共服務的均等性原則指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的教育服務，其核心思想是平等地對待每個公民，這是公共性的首要表現。要強化政府作為公共物品提供者的基本職責，保障全體民眾的受教育機會和權利。在農村學校布局調整中，不但要保障農村弱勢階層孩子的上學權利，還要保障其上學質量，滿足所有群體各個層次的教育需求。為此，應該加大公共財政和公共教育資源的配置力度，優先向農村邊遠山區和少數民族地區傾斜，彌補由于“撤點并?！痹黾拥霓r民負擔。同時，建立城鄉教育公共服務的均等化協調機制，不能盲目地一哄而上，搞“一刀切”，用簡單化的思維方式進行學校撤并，趕農民進城，甚至消滅農村教育。城鄉教育均等化并不是城鄉教育平均化、一樣化。政府特別是縣級人民政府在公共教育服務均等化的協調方面扮演著重要角色，要合理制定農村義務教育布局規劃，保障農村學校布局合理，保障公共教育資源在區域、城鄉和學校之間的均衡化。

2.程序正義原則

教育的公共性要求農村學校撤并程序要正義、公正和民主。2010年10月發布的《國務院關于加強政府建設的意見》中明確提出，要把公眾參與、專家咨詢論證、風險評估、合法性審查和集體討論作為重大決策的必要性程序。所以，根據程序正義原則，首先要建立教育信息公開制度，增加決策的透明度。對家長和社會公眾公開教育信息，就意味著他們對農村“撤點并校”有知情權、參與權和監督權。其次，健全教育決策的多元參與機制。強化政府的公共服務職能，通過種種途徑，聽取學生家長、村民、學校師生和基層政府的意見，確保撤并過程有廣泛的民意基礎。再次，加強對教育決策的監督評價力度。培育并逐步壯大以教育學會為代表的民間組織，充分發揮大眾團體和社會公眾對“撤點并校”的監督作用。這不僅可以保證教育程序的正當性，同時也能及時發現問題進行糾偏，盡可能地規避風險。

3.科學性原則

科學性原則是教育公共性的深層次內涵，是保障教育合理性和促進教育質量提高的重要指標。落實農村教育布局調整的科學性原則根本就在于制定科學的學校撤并的標準。比如哪些學校該撤，哪些學校應該保留，小學多遠才算“就近入學”，初中多大規模才算“相對集中”等這些問題，需要經過科學的理性判斷和實證分析，擺脫盲目、武斷的思維方式，才能制定出符合教育規律的撤并標準。這里的教育規律具體來講就是指，學校布局調整要跟當地人口、社會、文化、經濟、政治和個體等因素的發展密切聯系起來，將這些影響因素和指標進行多元回歸分析。當然，確定一個能滿足全國各地實際需要的農村學校撤并標準是一件非常困難的事情。要充分考慮到復雜的農村實際和主客觀的約束性條件，以最終能否達到“使學生上學距離最近，學校服務人口最多，教育資金投入最省，教育教學質量最高，學校布局調整次數最少”[8]作為檢驗標準。

4.差異性原則

農村學校布局調整在一定程度上引起了兒童與學校的距離發生改變，這種距離包括物理距離、時間距離和文化距離。物理距離和時間距離的改變對兒童的影響倒是有限，但是文化距離改變的影響卻是深層次的，也是深遠的。它能誘發鄉村學校教育的城市化和鄉土文化的沒落?！班l村實際上在今天已不再是一個文化概念，而更多地是一個地域（相對于城市）、經濟（相對于經濟發展）的概念，鄉村逐步淪為文化的荒漠?！盵9]這不符合公共性的精神。教育的公共性在追求公共利益和公共價值的同時，并不是以犧牲鄉土文化和風俗人情為代價的。尊重文化多元性和文化差異性是當前農村學校布局調整的一個倫理底線。為此，首先必須堅持就近入學原則。保障農村適齡兒童就近入學不但是義務教育法的制度規定，而且也是一種文化訴求。特別是村小，能保留的一定要保留，不能保留的也要設置教學點，低年級學生原則上是不離村、不離家、不寄宿。其次，要加強校車制度管理。要充分發揮政府的公益職能，認真落實《校車安全管理條例》，保障學生在離村不離家的前提下的乘車需求和乘車安全。再次，要培養鄉村學校的文化自覺意識。立足于“回歸鄉土”，重建和弘揚鄉村文化，重新樹立鄉村少年的文化自尊心和鄉土自覺意識，使他們自覺摒棄文化進化論，不再將城市文化當作現代化的唯一標桿。一個城市有一個城市的標識，一個鄉村有一個鄉村的符號，每一所學校周圍的鄉土文化都蘊藏著豐富的育人資源，只要我們悉心整合開發、挖掘利用，一定能讓孩子們得到健康發展。

參考文獻

[1] 侯龍龍.西部五省區農村學校布局調整與學生發展.教育學報，2010（6）.

[2] 李強.中國村落學校離土境遇與新路向.中國教育學刊，2010（4）.

[3] 雷輝.民進中央：應明確農村學校撤并底線.南方日報，2012-03-13.

[4] 雷萬鵬，張婧梅.構建公正的學校撤并程序.全球教育展望，2011（7）.

[5] 王樂夫，陳干全.公共性：公共管理研究的基礎與核心.社會科學，2003（4）.

[6] 李學余.論公共政策制定中公眾參與必要性.廣東行政學院學報，2004（6）.

[7] 鄔志輝.農村學校布局調整的十年走勢與政策議題.教育研究，2011（7）.

[8] 鄔志輝.中國農村學校布局調整標準問題探討.東北師范大學報（哲學社會科學版），2010（5）.

[9] 劉鐵芳.鄉村的終結與鄉村教育的文化缺失.書屋，2006（10）.