國際航運發展綜合試驗區政策現狀與相關對策研究

陳繼紅 劉思偉 何新華

國際航運發展綜合試驗區政策的提出及其內涵

自1996年上海國際航運中心提出和建設啟動以來，以洋山深水港區為主要標志的基礎設施建設和以集裝箱運輸為主要內容的港口運營取得了重要成果，上海目前已作為世界第一大港和全球重要貨運樞紐之一。但是，在國際航運界，上海并未被普遍認為是一個真正意義上的國際航運中心，主要原因在于與發達國家（地區）的航運中心相比，上海國際航運中心在政策機制和軟環境服務等方面存在“短板”，例如港口集疏運體系不合理、多式聯運服務和機制落后、港口國際中轉服務能力不強、航運金融和保險等衍生服務亟待發展、中國海關監管和口岸管制仍然較為嚴格、保稅港區的許多優惠政策未能落實到位等。這些問題的解決和政策的突破需要特定的政策試驗空間和特殊的試驗平臺，國際航運發展綜合試驗區政策應運而生。

國務院2009年4月正式發布《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（以下簡稱《國務院意見》），提出了上海國際航運中心建設的總體目標，規劃到2020年建成具有全球航運資源配置能力的國際航運中心。從目前上海國際航運中心發展現實出發，未來應重點打造服務優質、功能完備的現代航運服務體系。《國務院意見》明確了新階段上海國際航運中心建設的主要任務和政策措施，其中探索建立國際航運發展綜合試驗區，強調上海借鑒發達國家（地區）航運支持政策并進行先行先試，成為最值得關注的看點，這也是上海構建現代航運服務體系的重要途徑。

根據《國務院意見》，結合上海國際航運中心發展需求，“國際航運發展綜合試驗區”的內涵可以概括為：按照國務院要求，適應上海和我國其他國際航運中心發展需求，完善我國國際航運政策和制度體系，在充分借鑒相關發達國家（地區）航運支持政策先進經驗和成果的基礎上，針對相關政策和制度進行先行先試，逐步實現我國航運政策創新和制度機制體系的完善，從而對我國國際航運產業可持續發展和國際航運中心建設形成示范效應的特定政策區域和空間。

國際航運發展綜合試驗區政策實施的重要意義

目前上海已被公認為世界第一大港口和全球重要的貨運基地，但要建設和發展成為真正意義上的、被國際廣泛認可的國際航運中心，必須利用政策支持，尋求政策完善和突破，進行機制和體制創新。另外，從我國經濟社會發展轉型來看，上海也正面臨著轉變經濟發展方式、加快產業結構調整的重大課題，迫切需要通過國際金融中心和國際航運中心建設，尤其是軟實力和高端服務的完善來促進上海的先進制造業和現代服務業的發展。因此，上海國際航運中心建設面臨著如何在原有基礎上實現新的突破，需要及時調整發展目標和發展重點，這就需要在政策措施等方面加大創新力度，“國際航運發展綜合試驗區”的提出和建設正是適應我國新階段社會經濟發展轉型和上海國際航運中心建設新需求而提出的，具有重要的現實意義。

1、為上海及我國其他國際航運中心航運政策集成創新開辟了特殊空間

在中國特色的社會主義體制下建設國際航運中心，是沒有先例可供借鑒的偉大事業，在借鑒乃至移植國外成功經驗時，需要突破我們現有體制和機制的制約，需要進行必要的創新和試驗。由于航運政策往往與其他方面的體制、機制、政策相關聯，需要集成推進，但因體制等方面的原因，航運政策創新和試驗一般都是獨立的、單項或某幾項分別創新，很難在一個大的空間范圍內或集成式試驗創新。《國務院意見》賦予上海探索建立國際航運發展綜合試驗區，也就為我國國際航運中心建設開辟了航運政策集成創新的特殊空間。

2、確立上海在我國國際航運中心建設體系中政策先行先試的地位

目前我國政府已經批準建設上海國際航運中心、大連東北亞國際航運中心、天津北方國際航運中心等多個國際航運中心規劃。這些航運中心如何發展，如何實現更大的改革和開放，如何提升國際競爭力，已經成為有關政府部門和行業各界思考的重大課題。為此，《國務院意見》通過探索上海建立國際航運發展綜合試驗區的方式，促進上海在全國國際航運中心建設體系中發揮好先行先試和示范帶動作用，為全國國際航運中心建設和發展提供政策試點平臺。

3、加快縮小與發達國家（地區）國際航運政策和軟環境方面的差距

西方發達國家在13世紀大航海之后，依靠世界海運業帶動一系列產業發展和市場培育，對航運產業的發展具有強烈的政策支持和重視程度。發達國家長期探索積累的政策優勢至今都左右著世界航運業的發展，在國際航運服務標準、航運市場調節機制和政策環境等方面均形成了符合非常成熟的發展經驗。相比之下，我們國家的航運中心建設一直重硬件建設而輕視軟實力發展，這較大程度上制約了我國國際航運中心的形成和國際影響力。因此，《國務院意見》通過賦予上海探索建立國際航運發展綜合試驗區的模式，支持我們借鑒發達國家（地區）支持航運支持成功經驗，加快航運市場改革和政策機制創新力度，實現縮小與發達國家（地區）國際航運政策和航運市場軟環境方面的差距。

4、提升國際綜合競爭力，加強上海國際航運中心全球資源配置能力

國際航運發展綜合試驗區是提升上海國際航運中心國際綜合競爭力和建設全球資源配置能力的國際航運中心的重要途徑。建立國際航運發展綜合試驗區，將加快上海國際航運中心建設和創新機制，大力提升上海國際航運中心的國際綜合競爭力，提升我國航運中心城市在國際航運和全球經濟中的地位。通過促進在航運服務發展過程中一些優惠政策的先行先試加快建立現代航運服務體系；通過國際航運發展綜合試驗區制度性障礙等方面的政策創新，為航運產業和企業發展提供更多的優惠或便利，加快世界航運要素在上海集聚，提升上海國際航運中心全球航運資源配置的能力。

國際航運發展綜合試驗區相關政策實施現狀

自2009年《國務院意見》提出國際航運綜合試驗區基本理念和要求以來，上海市政府隨后出臺了相應的實施意見細則，在相關政策和措施等方面進行了詳盡的規劃。根據國務院精神，目前上海國際航運中心針對國際航運發展綜合試驗區政策和國際航運服務發展方面做了有益的創新和探索。

1、逐步探索和創新船舶登記制度

根據《國務院意見》，在2007年交通運輸部特案免稅船舶登記的基礎上，將中資國際航運船舶特案免稅登記政策由2009年7月1日延長至2011年6月30日，并對政策重新評估創新。以國際航運發展綜合試驗區為政策平臺，上海國際航運中心對前期相關船舶登記政策進行創新，2011年開始將“中國洋山港”作為一個新的船籍港，實施中國洋山保稅船舶登記制度，開創了我國保稅船舶登記的先例，為進一步探索實施中國特色的“國際船舶登記制度”創造條件。中國洋山保稅船舶登記制度為中資方便旗回國登記進一步實施新的政策措施，同時為國內綜合保稅區船舶金融租賃等航運金融服務業務的開展提供條件和創新模式，解決了航運金融租賃企業在跨境船舶租賃業務中對船舶融資和航運金融業務的特殊需求。

2、完善航運相關稅費優惠政策和制度

根據《國務院意見》，上海國際航運發展綜合試驗區積極實施洋山保稅港區營業稅免征、啟運港退稅等系列航運相關優惠政策和制度，從而吸引國際航運企業在洋山保稅港區進行注冊和提供便捷的航運服務。啟運港退稅政策進行近三年的研究和論證，已于2012年8月開始在青島、武漢至上海洋山保稅港區之間試行啟運港退稅政策。啟運港退稅政策作為國際航運發展綜合試驗區重要的稅制便捷政策，目前正在以限點、限船和限企業等方式進行先行先試，未來政策成熟進一步推廣和創新。目前對從青島、武漢啟運報關出口，并由上海浦海航運公司、中外運湖北有限責任公司承運，從水路轉關直航運輸經上海（離境地）洋山保稅港區（離境港）離境的集裝箱貨物，試行啟運港退稅政策。啟運港退稅制度創新了我國貨運監管模式，國內貨物出發前往洋山港視同同出口并辦理退稅，實現了“境內關外”的特殊監管制度。

3、航運金融政策突破并創新推廣

航運金融作為國際航運產業和國際金融產業的中間紐帶，在上海國際航運和金融“兩個中心”建設中發揮重要作用。國際航運綜合試驗區政策的出臺加快了上海航運金融政策突破和創新，上海國際航運中心建設中的離岸金融、航運金融租賃、期貨保稅交割、航運運價指數衍生品等方面取得了實質性突破和進展。

《國務院意見》賦予上海國際航運中心離岸金融、航運金融租賃、期貨保稅交割、運價指數衍生品、航運產業基金等業務在國際航運發展綜合實驗區的框架下先行先試的特權，同時從企業的發展需求以及上海兩個中心建設戰略布局需要的角度，加快了航運金融的具體業務模式的創新，例如與跨國公司全球布局以及與國際貿易和國際結算相適應的離岸金融業務，開設離岸賬戶用于國際結算和跨國資金調撥；在洋山保稅港區試點適應大宗商品在試驗區區集聚特征的期貨保稅交易功能；為船舶、飛機等大型航運設備提供融資的融資租賃業務，通過設立項目公司，開展單船單機的融資租賃業務以及交通運輸部實施“融資租賃船舶視為航運企業自有船舶”等優惠政策；豐富航運金融產品，開發和發布了我國的航運運價指數衍生品，為我國航運企業控制船運風險創造條件；以及為適應航運企業實際要求，建立合適的航運產業基金等。

4、初步構建系統健全的現代國際航運服務體系

根據《國務院意見》，上海國際航運中心的建設和發展已經進入到軟實力提升和高端服務培育發展階段，因此打造系統健全的現代國際航運服務體系尤為關鍵。以國際航運發展綜合試驗區為政策平臺和契機，上海加快了國際航運服務體系的完善和北外灘、陸家嘴、洋山等航運服務集聚區的建設。

從目前上海國際航運中心發展實際出發，上海的生產性航運服務以占據世界領先地位，貨運代理、船舶代理、通關報關等航運輔助服務形成規模，但過于密集和競爭激烈；而航運保險經紀、航運咨詢服務、船舶租賃、海事法律與仲裁等高端服務離國際航運中心建設要求還有巨大差距。通過國際航運綜合發展試驗區政策平臺，目前正加大政策支持、引導力度，營造良好的經營環境，為航運金融與保險、航運經紀、航運法律與仲裁、航運咨詢與信息等高端航運服務的發展提供政策平臺。積極發展本地和引進國際航運服務企業在上海集聚，從而形成國際航運服務品牌。

5、試點實行國際貿易自由化、便利化政策

以國際航運發展綜合試驗區為政策基礎，上海國際航運中心積極研究和借鑒境外國家（地區）相關政策，其中中國（上海）自由貿易區試點政策是目前最為關鍵的政策之一。2013年7月，國務院原則通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，在上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山港保稅區以及空港綜合保稅區4個海關特殊監管區域內，建設中國（上海）自由貿易試驗區（自貿試驗區）。

中國（上海）自由貿易試驗區將進一步推動國際航運發展綜合試驗區關于航運的政策和制度創新的功能，進一步延續國務院建設上海國際航運中心的政策，大力推動發展船舶交易、船舶管理、航運經紀、航運咨詢、航運金融等各類航運服務機構，拓展航運服務產業鏈，延伸發展現代物流等關聯產業，不斷完善航運服務功能。

國際航運發展綜合試驗區建設的相關對策與建議

國際航運發展綜合試驗區在政策突破和機制創新等方面取得了較好的成果，但目前有關政策機制依然受到較大的制約，未來應進一步加強政策和機制的創新完善，實施相應的對策。

1、完善和豐富國際航運發展綜合試驗區的基本內涵

國際航運發展綜合試驗區作為一個新穎的概念，作為我國及上海國際航運中心創新的機制平臺應該具備豐富的內涵和可持續的概念，應根據國際航運中心不同發展階段的政策機制需求，賦予國際航運發展綜合試驗區新的內涵和特征。從上海國際航運中心發展實際來看，目前國際航運發展綜合試驗區在相關航運政策和先行先試內涵已經初步形成，但未來應結合中國（上海）自由貿易區的建設和其他航運相關政策的實施，應進一步完善和豐富國際航運發展綜合試驗區的內涵，構建適應國際航運中心發展的政策創新和服務平臺。

2、加強國際航運發展綜合試驗區的功能定位

國際航運發展綜合試驗區是我國獨特的“政策試驗”機制，是適應我國經濟社會轉型發展和國際航運中心建設的關鍵平臺。通過國際航運政策試驗的模式在經濟社會經濟轉型和航運中心建設過程進行核心經驗的積累，對我國航運事業發展進行漸進式改革的一種重要渠道。因此加強國際航運發展綜合試驗區的功能定位及其試驗效應推廣十分關鍵和必要。

國際航運發展綜合試驗區功能有航運制度與政策的創新功能和航運制度與政策示范功能，國家應對這些功能進行明確或給以適當的增加，以便其能更好的實施和發展。從國際航運發展綜合試驗區其試驗的內容出發，其試驗功能重點在于通過特定的試驗區域率先發展國際航運產業，在世界經濟社會環境發生變化和中國經濟社會轉型的環境下如何構建我國系統完善的國際航運政策，建設具有全球航運資源配置能力的國際航運中心。

3、形成協調合理的國際航運發展綜合試驗區建設機制

當前上海國際航運中心軟環境提升的最大的阻力來自于體制和機制，國際航運發展綜合試驗區作為政策和機制的創新平臺，應該在航運發展的管理機制上有所創新。國際航運發展綜合試驗區建設是一項系統工程，涉及到眾多監管部門和關聯產業，這些部門在上海國際航運中心建設中需要協調行動和形成合力。因此在推進國際航運發展綜合試驗區發展過程中，需要形成協調合理的建設機制。在針對國際航運發展綜合試驗區建設機制和管理模式上的創新，也是試驗區先行先試的重要內容，也是探索跨部門、跨行業和跨地區行政管理的有益嘗試，可以在全國行政管理改革具有示范性作用。

根據上海國際航運中心建設的涉及相關管理機構來看，目前相關機構眾多，但監管力量還比較分散，因此需要一個層次較高的綜合性總體管理推進機構。為了更有效地推動國際航運發展綜合試驗區建設和政策機制最有效發揮，避免出現各部門職能交叉，需要整合當前航運相關的管理資源，成立國際航運發展綜合試驗區統一推進和協調管理機制，從而實現合理配置政策資源的目的。

4、重視國際航運政策研究和借鑒，完善國際航運發展綜合試驗區政策體系

根據《國務院意見》，構建國際航運發展綜合試驗區的重要目的之一是借鑒和試點境外國家（地區）國際航運政策，完善我國國際航運政策體系，從而促進上海具有全球航運資源配置能力的國際航運中心的形成。從國際航運業發展經驗來看，良好的國際航運政策和高端完善的國際航運服務，控制著航運產業鏈的基本要素在全球范圍內的配置，影響著航運話語權掌控和航運生產力布局。

從當前情況來看，具有競爭力的國際航運政策和現代航運服務的發展水平和世界航運話語權掌控是上海具有全球航運資源配置能力的國際航運中心形成的關鍵因素。上海航運服務領域的重大突破和優惠便捷的國際航運政策決定了航運相關產業的興起和發展，也是上海國際航運中心擁有世界航運資源的主動權和話語權，成為具有全球資源配置能力的國際航運中心的重要途徑。因此必須重視和加強倫敦、香港、新加坡等境外國家（地區）國際航運中心的關鍵政策和先進發展模式，同時又要根據自身發展的基礎、條件和要求，從而完善國際航運發展綜合試驗區政策體系，形成具有中國特色的國際航運中心政策框架和發展模式。

5、研究和形成國際航運發展綜合試驗區發展專項動態規劃

國際航運發展綜合試驗區應該是一個系統的概念和政策體系。但目前國際航運綜合試驗區的建設和試點政策還相對比較零散，沒有形成一個良好合理的系統規劃和設計。根據《國務院意見》，國際航運發展綜合試驗區作為我國國際航運政策先行先試示范基地，將建設成我國航運政策和制度創新“實驗室”、“孵化地”和示范區。由于航運政策和機制創新設計方面和部門較多，因此應根據國際航運中心發展需要，制定國際航運發展綜合試驗區專項規劃，并適時動態推進和有規劃的開展，從而將極大程度地發揮國際航運發展綜合試驗區的功能效應，培育形成具有世界先進水準的航運政策與制度創新的體系和模式，形成科學研究和試驗的推進機制，針對性突破國際航運中心建設發展的制約性障礙和瓶頸問題，不斷形成航運政策和制度創新成果。

（本文為基金項目：國家自然科學基金項目（71102043）。第一、二作者單位：上海海事大學交通運輸學院，第三作者單位：上海海事大學經濟管理學院）