鄉鎮人大改革：制度設計與現實選擇

陽信生

鄉鎮體制改革問題一直是學術界關注的熱點。就如何推動鄉鎮體制改革，學術界先后提出撤銷論、虛化論、實化論、轉型論、相機論等觀點，有代表性的改革主張有鄉派鎮治、鄉域自治、鄉政自治、鄉鎮自治、鄉民合作制、鄉政村治社有等，討論不可謂不熱烈。但與學術界的熱鬧相比，現實層面則顯得頗為沉悶。上述學界設計的改革方案尚未達成共識，亦未進入到決策層面，當前鄉鎮改革仍然主要集中在精簡機構和人員、轉變政府職能、推動服務型鄉鎮政府建設方面，制約鄉鎮體制的深層次問題仍然沒有解決。近年來，雖然也不乏鄉鎮體制改革創新性實踐，如四川省遂寧市步云鄉鄉長直選，深圳市大鵬鎮的兩票制，山西省卓里鎮的兩票選任制，云南省石屏縣直選鄉鎮長試點，四川省遂寧市公推公選鄉鎮長、鄉鎮黨委書記等，但這些改革大多曇花一現，實際影響和現實推廣情況并不盡理想。鄉鎮改革的必要性，人所共知；鄉鎮改革究竟如何推動，何種方案是最具現實可行，則眾說紛紜，莫衷一是。那么，我國的政治改革和行政改革的最佳突破口究竟在哪里？政治改革的路線圖和具體方案該如何設計？鄉鎮體制改革能否成為政治改革和行政改革的最佳突破口？鄉鎮改革應如何突破？等等，這些問題需要我們作出系統和科學的回答。我們認為，從我國基本政治體制出發，著眼于鄉鎮體制實際及其未來發展趨勢，積極推動鄉鎮人大改革、建立科學合理的鄉鎮權力結構體系，是當前我國政治體制改革比較好的切入點和突破口，也符合我國未來政治體制改革的基本趨勢和現實要求[1]。

一、鄉鎮人大改革的必要性

我們認為，基于鄉鎮實際和我國政治發展的實際需要，推進鄉鎮人大改革是當前鄉鎮體制改革中一項重要的頂層設計，也是我國政權建設和政治體制改革的重要探索，具有重要的制度創新意義和現實意義。

（一）建構科學合理、權責明確、運轉協調的現代鄉鎮體制之所需

鄉鎮行政組織是真正意義上的比較完備的一級政府。鄉鎮政府作為我國行政體制和政治體制的末梢，其改革不僅關乎我國政府功能實現的“最后一公里”，同時對于推動我國政治體制和行政機制改革都具有重要意義。黨和政府非常重視鄉鎮體制改革問題，中國共產黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，決定中提出繼續推進農村綜合改革，2012年基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。但是，改革的任務并沒有完成，改革的成效也并不明顯。當前以鎮黨委為核心、以鎮黨委書記為“當家人”、黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構并沒有得到根本改變，鄉鎮黨委、人大、政府錯位和人大職能模糊化、邊緣化傾向比較嚴重，鄉鎮人大的重要性和影響力越來越弱。有研究者指出，我國鎮級組織系統主要由習慣上被稱之為“五大班子”的機構，即鎮黨委、鎮人民政府、鎮人大主席團、鎮武裝部和鎮紀律檢查委員會等構成。關于“五大班子”中的鎮人大主席團，有關機構明文規定，人大主席團接受同級黨委領導，在實際運作中又規定要選舉鎮黨委書記擔任人大主席團主席。鎮人大主席團與婦聯、團委等機構處于權力結構邊緣，這些組織的負責人一般未被實權化、實職化。專職常務主席一般由年老體弱、有一定資歷的鎮干部擔任，因此在人們心目中屬于安排性職務，平時活動不多，原設定的組織功能發揮較弱[2]。同時，現行鄉鎮黨委、人大、政府交叉任職， 人大專職主席或副主席同時也兼管黨委、政府的一些工作，實際工作中也沒有多少精力從事人大工作。一方面，兼職的人大主席還擔任黨委副書記，其大部分精力和時間用在黨務工作上，有的甚至還分管一部分政府工作。有調研顯示，兼職的人大主席普遍反映主要精力都用在黨務方面，人大工作抓得較少。同時，實踐中不少鄉鎮人大專職主席或副主席比較熱衷于參與黨政分工。久而久之，逐步形成“圍著黨委轉，跟著政府干，人大主席專職不專”的狀態[3]。現實表明，鄉鎮體制改革亟待破冰，需要在試點中探索出一條中國民主政治發展的新路，以更好地回應民眾對我國政治體制改革的新期待。而通過鄉鎮人大的改革，理順鄉鎮黨委、人大和政府的關系，實現鄉鎮權力關系的調整和優化配置，無疑是當前鄉鎮政治體制改革的重要突破口。

（二）推動人民代表大會制度改革與完善的現實需要

將黨的領導與人民民主有機統一起來，改革與完善人民代表大會制度無疑是最好的載體和途徑。將各級人民代表大會變成真正的國家權力機關，使之成為黨領導人民當家作主的最重要的制度平臺，是人大制度改革的主要方向和基本目標。有學者指出，“人民代表大會是整個國家權力的核心，決定著整個國家制度的權力關系與運行規則，所以，人民代表大會的發展將全面帶動國家制度的成長，而國家制度的全面成長，將構成黨執政的重要制度資源，從而在根本的制度層面上提升黨的執政能力。”[4]

然而，由于立法上的不完善，以及憲法和法律執行的偏差，鄉鎮人大沒有常設機關所導致的鄉鎮人大會議閉會期間缺失狀態，總體上鄉鎮人大的虛化、邊緣化所導致的鄉鎮權力嚴重失衡，以及鄉鎮民眾權利主體的缺位，已經成為大家的共識，這種狀況至今仍沒有太多的改變。面對尤其嚴重的鄉鎮人大邊緣化問題[5]，如何維護我國憲法和法律的權威，發揮鄉鎮人大的現實功能，對于推進鄉鎮權力運行機制的完善，對于強化縣級及以上人大的權力和權威、推進我國人大制度整體改革與發展都具有重要的意義。從這個意義上說，鄉鎮人大改革的進展和突破，對于我國人大制度改革具有標本和示范意義。

當前，我國政治體制改革已被提上日程，推進人大改革也已成為各方共識。黨的十八大政治報告中明確指出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對‘一府兩院的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。”[6]鄉鎮人大改革完全可以成為我國人大制度改革的試驗田。鄉鎮人大改革既可進一步推動包括村民自治在內的基層民主政治建設和鄉鎮政權建設，又可為推動我國政治體制的整體性改革積累經驗、探索出路。同時，近年來各地在探索鄉鎮人大改革問題，也積累了不少的經驗，具有一定的政治基礎和社會基礎。特別是2005年浙江省溫嶺市新河鎮等地便推行了公共預算改革，將政府財政預算的最終決策權和監督權真正地交到了鄉鎮人大手中，這無疑是由鄉鎮人大對鄉鎮政府全口徑預算決算的審查和監督的最早嘗試。溫嶺新河鎮人大會議上所推動的鄉鎮一級公共預算改革，被稱為是一項名副其實的公共預算改革，形成了人大和政府在政府預算上一定的權力制衡，是中國公共預算改革的突破[7]。

（三）進一步推動村民自治、居民自治在內的基層民主政治建設，并為推進更高層級民主發展提供經驗借鑒的需要

鄉鎮人大改革涉及基層民主的發展，以及村民自治與鄉鎮人大的有效銜接與良性互動機制建設，這是落實基層民眾的自治權利、實現人民直接當家作主的現實需要。可以說，鄉鎮人大改革對于確保基層民主自治的順利推進，對于基層民主政治建設，都具有重要意義。特別是當前村民自治、居民自治發展實踐并不令人樂觀，甚至空殼化的背景下，推動鄉鎮人大改革，捍衛基層民眾自治權力就顯得尤為重要了。而且，通過鄉鎮人大改革，解決基層社區人大代表的選舉和履行職責問題，解決社區選舉產生的人大代表與社區黨組織、社區自治組織負責人之間重疊問題，實現基層自治與鄉鎮民主的有效銜接，對于更好地促進基層民主自治的順利發展，讓民眾在更大范圍和更高層面行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民主權利，無疑具有很重要的制度意義和經驗意義。

（四）擴大基層民眾參與，建設人民滿意的服務型政府的迫切要求

當前服務型鄉鎮政府建設存在動力不足的問題，與民眾的期待還有較大的差距。鄉鎮人大作為保障基層民眾知情權、參與權、表達權和監督權的重要制度載體，是實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等基本民主權利的制度保障和權力保障。因此，鄉鎮人大改革作為一種國家民主制度層面的改革舉措，是典型的增量民主，勢必會極大地激發民眾參與地方事務的熱情，擴大基層民眾政治參與，提高民眾政治參與的水平，形成一股強大的社會穩定和發展的力量。同時，民眾的制度化參與直接對鄉鎮政府權力形成有效約束，鄉鎮政府必將更有動力和壓力推動政府職能轉變，更好地回應民眾的訴求，打造人民滿意的現代服務型政府。

二、鄉鎮人大改革的基本設想

目前，解決鄉鎮政權弱化問題，將鄉鎮人大作為鄉鎮常設的國家權力機關，將比較弱化虛化的鄉鎮政府變成一級實體政府，不僅是必要的，而且是可行的。鄉鎮人大改革的總體設想是：堅持將黨的領導、人民當家作主和依法治國結合起來，以理順黨、人大和政府的關系為基礎，實現黨政分開基礎的新型黨政關系的建構，以實現黨的領導和執政方式的民主化、科學化、法制化為關鍵，注重堅持黨的領導與實現黨領導下人民當家作主的有機結合、實現國家的穩定發展與擴大民眾有序政治參與的統一。鄉鎮人大的頂層設計中將黨委、人大和政府的關系理順，建構現代法制化的新型黨政關系；中層設計中注重鄉鎮人大代表選舉產生辦法，以及人大常委會常設機構職能的具體規定；底層設計中對人大代表和人大常委會成員履行職責進行嚴格規定。目前，可以選擇東中西部若干經濟比較發達（工業型商業型）、經濟欠發達的鄉鎮（農業型），在總結試點經驗的基礎上逐步推進。具體的推進建議如下：

（一）理順鄉鎮黨委、人大、政府關系，從根本上推動鄉鎮改革，建立鄉鎮黨委領導下的以鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關的鄉鎮權力體制

鄉鎮人大改革的前提和核心，是改變鄉鎮高度一元化領導體制改革。這要求鄉鎮黨委轉變領導和執政方式，鄉鎮黨委通過鄉鎮人大間接行使對鄉鎮事務的領導。為此，應將鄉鎮黨委、人大、政府等三大機構分設，從機構上和職能上實行黨委與人大分開、黨委與政府分開、人大與政府分開，不實行一元化、一體化領導，實現鄉鎮黨委職能、鄉鎮人大、鄉鎮政府三者職能的共同強化。鄉鎮人大的最高負責人法定由鄉鎮黨委書記兼任，鄉鎮政府對鄉鎮人大負責并報告工作，鄉鎮黨委領導下的人大行使決策權、監督權，鄉鎮政府行使執行權；鄉鎮黨委書記負責召集鄉鎮人大會議，在鄉鎮人大中貫徹黨的路線、方針、政策，實現黨的意志和人民的意志的統一，保證人大按照憲法和法律規定的組織原則、職權、程序有效運行。

（二）推動鄉鎮人大制度的系統改革

要建立健全鄉鎮人大制度，不斷完善鄉鎮人大的職能，讓鄉鎮人大真正成為鄉鎮一級國家權力機關。為此，應實行公開、平等、民主基礎上的鄉鎮人大代表選舉，健全鄉鎮人大的常設機構。一是推行鄉鎮人大代表選舉改革，實現人大代表履行職責制度化法制化規范化。鄉鎮人大代表按照人口比例分選區直接選舉產生，要體現選舉的公開、競爭性。同時，為了保證人大代表獨立公正地行使職權，在目前村民委員會準行政組織色彩比較濃的情況下，可規定如果村黨支部成員、村委會成員成功當選人大代表必須辭去現任職務；為了確保黨對人大工作的領導，可以由法律明確規定由鄉鎮黨委書記兼任人大主席。二是鄉鎮人大機構設置制度化、人大機構實體化。

雖然設立鄉鎮人大常設機構和鄉鎮人大代表選舉改革涉及修憲，或修改法律，應慎重穩妥進行，但并非不能進行，不能動輒以不符合憲法和法律等為辭拒絕任何可行的改革方案。可以授權某些地區試點，待成功和成熟后，由全國人大常委會討論法律的修改與完善問題，進而在全國推廣。

（三）實現鄉鎮人大與村民自治的有機銜接和良性互動

實現鄉鎮人大與村民自治的銜接是完全必要的，是對鄉鎮人大和村民自治的雙強化。一方面，發展和落實村民自治，是強化鄉鎮人民代表大會制度之需，也是順利推進村民自治的有效保障。另一方面，村民自治的發展為鄉鎮人大改革奠定了堅實的基礎，村民自治完全可以與鄉鎮人大實現有效對接和良性互動。那么如何實現鄉鎮人大與村民自治的銜接呢？有人主張把村民代表會議作為鄉鎮人大的一個代表團， 使鄉鎮人大與村民自治緊密銜接起來，這在今后的民主政治實踐中將具有深遠的意義。并認為，將鄉鎮人大與村民自治銜接起來，可以有效地改善和加強鄉鎮人大。由于人大代表由村民小組直接選出， 鄉鎮人大的基礎更為堅實， 人民對鄉鎮人大的工作也更為了解；而鄉鎮人大通過在鄉鎮政府與村委會之間充當仲裁者， 同時擁有了對鄉鎮政府和村民自治的監督權限， 也可以使自己的權力實化， 擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉鎮人大權力實化之后， 再以鄉鎮人大為依托， 把民主自治的范圍擴大到鄉鎮， 使鄉鎮自治與鄉鎮人大建設重合起來， 從而解決目前所謂鄉鎮自治沒有憲法依據的問題 [8]。這種觀點有一定價值。但是，把村民代表會議作為鄉鎮人大的一個代表團、人大代表由村民小組直接選出，其必要性和可行性都存在一定問題。這種做法明顯將鄉鎮自治與村民自治兩類性質并不相同的自治模式相混淆。村民自治是一種社會自治，鄉鎮自治是一種處理中央與地方、地方政府之間關系的政治意義上的自治。因此，鄉鎮人大改革是地方政權建設的重要內容，而村民自治則是基層社會自治發展的問題，兩者不可等同。而且，鄉鎮人大機構和村民自治機構的地位、職責、作用都有明顯差異，其有效銜接和互動也應建立在法律所規定的各自功能地位的基礎上進行，否則不但無法理順兩者關系，相反會導致兩者關系的失衡和錯位。

我們認為，鄉鎮人大與村民自治的銜接，主要應從如下幾個方面入手：一是鄉鎮政府與村民自治組織發生矛盾時，鄉鎮人大可以在鄉鎮政府與村委會之間充當仲裁者，基于憲法和相關法律進行裁決，維護憲法和法律賦予村民的民主自治權利，以有效保障村民自治的有效進行。二是賦予鄉鎮人大對村民自治的指導、監督權限，為村民自治的法制化、制度化、規范化提供切實保障。包括村民自治章程、村規民約的審查，以及村民自治組織侵犯民眾四大民主權利的審查，切實保障村民的民主權利，保障村民自治的順利進行。三是鄉鎮人大通過發揮人大代表的作用，將村民自治與鄉鎮民主發展結合起來，鄉鎮人大代表大多來自農村基層，對農村情況非常熟悉，與民眾溝通便捷，能夠在監督村民自治組織等方面發揮重要作用，也可能利用鄉鎮人大舞臺對鄉鎮政府對村民自治的不當干預等情形提出質詢。

（四）推動支撐鄉鎮人大改革所需要的公共財政支持體系建設

取消農業稅后，鄉鎮政府作為一級地方政府如何在法制框架下有效運作是必須解決的一個基本問題。當前服務型鄉鎮政府建設已經成為廣泛共識，建立顧客導向、服務導向、績效導向在內的獨立的公共財政體制迫在眉睫，應按照分稅制改革要求，建立獨立的鄉鎮政府公共財政體系，對經濟欠發達的鄉鎮，要健全縣級到省級政府在內的地方各級政府對鄉鎮政府的財政轉移支付制度，完善公共財政支出機制。鄉鎮人大的日常運作經費、工資、福利和有關待遇，以及鄉鎮人大代表履行職責所需要的經費應該通過國家立法、由國庫專項開支。那么，按照憲政要求，做實鄉鎮人大國家權力機關，有沒有“政權機關疊床架屋，公務人員大幅增加，陷入帕金森定律惡性循環之中”的擔憂呢？我們認為這種擔心沒有必要。一方面，政府規模包括政權機構設置問題不能一味地強調精簡，而應視乎象征意義上和實質上的必要性確定政府規模和具體的組織機構設置。另一方面，隨著我國綜合國力的增強和國家財政收入的不斷提高，這些新增的支出不會給我國財政造成太大的負擔；更重要的是，由公共財政支撐現代政府體制建設和政府有效運行，不僅是各國通例，而且其所產生的增量民主效應和所釋放的實際制度效應，可以極大地促進地方經濟社會發展，進而為實現地方善治提供強大的支撐。

三、結論與進一步思考

我們認為，在鄉鎮體制改革方案設計中，理想主義的制度設計固然有其價值，但是基于現實、著眼于長遠的思考更具可行性，因而更具價值和必要性，是風險較小、受益較大的制度設計和改革創新。當前鄉鎮體制改革面臨深層次的矛盾和問題，需要破冰。鄉鎮人大改革完全符合我國憲法和法律的相關規定，是符合現實需要和未來鄉鎮改革與發展趨勢的重大戰略舉措，完全可能是破解鄉鎮困境，進而為我國政治體制改革尋求漸進式發展路徑的最佳切入點和突破口，并因此成為尋求中國政治體制改革出路的撬動力量。而且，鄉鎮人大改革是一個系統工程，要著眼于整個鄉鎮體系改革來設計改革路線圖。鄉鎮人大改革建立相應的政治支持、社會支持和財政支持體系，才能從根本上推動改革并鞏固改革的成果。具體應從以下四個方面入手：理順鄉鎮黨委、人大、政府關系，建立鄉鎮黨委領導下的以鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關的鄉鎮權力體制；推動包括鄉鎮人大代表選舉和設置常設機構等在內的鄉鎮人大體系改革和完善；實現鄉鎮人大與村民自治的有機銜接和良性互動；推動支撐鄉鎮人大改革所需要的公共財政支持體系建設等。

同時，未來鄉鎮治理模式無疑將發生深刻變化和重大轉型，以鄉民自治為核心內容和本質的鄉鎮民主治理新模式可能成為未來的現實選擇，以鄉鎮人大的屬性和功能論，未來可以順勢調整為鄉鎮議事會，鄉鎮政府則可以演變成鄉鎮執行局或理事會，鄉鎮人大改革既是一場鄉鎮的民主實驗和民主訓練，又可為未來鄉鎮體制的現代轉型提供重要鋪墊。

注釋：

[1]鄉鎮體制改革探索仍在進行中，是一個有關鄉鎮政權建設和鄉鎮體制改革問題的討論，毫無疑問會涉及鄉鎮人大改革，上述總體方案中對對鄉鎮人大改革的必要性和具體方案設計也存在明顯差異，直接針對鄉鎮人大改革的理論探索與實踐模式也不少，觀點分歧也比較大。綜合起來看，主要有撤銷論（撤銷鄉鎮一級政府）、虛化論（維持現狀）、實體化論（做實鄉鎮人大）等，虛化論的影響不大，撤銷論、實體化論的主張者及支持者頗不乏其人。撤銷論以徐勇教授為代表，2002年，他在《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性改革》一文中系統闡述了“鄉派鎮治”為主要內容的鄉鎮改革主張，鄉鎮人大當然也在撤銷之列。最近，他在《鄉村治理結構改革的走向：強村、精鄉、簡縣》一文中，仍主張鄉鎮改革以“強村、精鄉、簡縣為取向”，提出從體制上改鄉級基層政權為縣級政府的派出機構，在鄉一級設立辦事處，作為縣以下的行政組織。作為一級主要執行縣級決策的基層行政組織，鄉不必設立一級人大和政協組織（徐勇：《鄉村治理結構改革的走向：強村、精鄉、簡縣》，http：//www.zgxcfx.com/Article/51272.html）。紀榮榮也主張撤銷鄉鎮一級政權。他認為，要解決鄉鎮人大長期處于虛位和空轉狀態問題， 必須從憲政體制改革入手， 遵循憲政發展規律， 科學設計國家機構的設置及其相互關系。簡單地就鄉鎮人大來談鄉鎮人大工作， 依照傳統的思路， 還是老套路；加強對鄉鎮人大工作的領導， 重視鄉鎮人大工作人員配備等， 但這無疑不是一個科學、符合實際的解決問題的辦法。解決這一問題， 有兩條不同的選擇路徑： 一是維持現有制度設計框架， 在改良上下工夫；二是針對改革開放的實際，改革現有制度設計。第一種選擇可以做的工作是，進一步加強鄉鎮人大建設，修改相關法律，等等。在現行的體制框架內進行這樣的完善， 顯然并不能解決當前廣大鄉鎮建設中，特別是民主政治建設中存在的問題，可能的結果是憲政體制比較順當了，但政權機關疊床架屋， 公務人員大幅增加， 陷入帕金森定律惡性循環之中。這當然不是明智之舉。現在應當研究并努力踐行的是第二種選擇， 改革現有制度設計，將民主憲政思想進行到底。具體操作是改五級政權為四級政權， 撤銷鄉鎮一級基層政權，對于行政區域比較大，人口較多的縣區可以規定設立若干縣級政府派出機構，行使縣級行政機關的管理職能（紀榮榮：《從憲政視角看鄉鎮政權體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期，第16～17頁）。持鄉鎮人大實體化觀點者也不乏其人，他們主張修改完善憲法和地方組織法，變虛化弱化的鄉鎮人大為鄉鎮一級最高國家權力機關。但對人大實體化持警惕甚至懷疑態度者亦大有人在。劉放鳴認為鄉鎮人大建立常委會則既不現實，更沒有必要。首先，從我國機構改革的發展趨勢———控制機構膨脹的角度來看，設想在鄉鎮一級建立人大常委會是不現實的。其次，從我國農村未來發展和鄉鎮自然地理環境來看，也沒有必要在鄉鎮一級建立人大常委會。再次，從鄉鎮人大在我國政治生活中的地位、特點來看，更沒有必要在鄉鎮一級建立人大常委會。最后，現行鄉鎮政權體制是符合我國國情的基層政權體制，加強鄉鎮政權建設要從具體制度入手，而不是體制的變更，更不是設置常設機構的問題（劉放鳴：《關于鄉鎮人大工作的一點思考》，載《社會主義研究》2004年第3期，第26～27頁）。筆者認為，由于黨和政府，以及基層民眾普遍擔憂鄉鎮改為縣級政府派出機構后政府社會管理和公共服務職能會更加弱化，加之，政治高層擔心對鄉鎮的有效控制問題，一段時期內難以看到撤銷鄉鎮將其派出機構化的實際改革舉措，加強鄉鎮政權建設將仍然是我國政權建設和民主政治建設的主要選項，基于憲法和基層政權設置現實基礎上的鄉鎮體制改革仍然是改革的主旋律。

[2]王雅林：《農村基層的權力結構及其運行機制——對黑龍江省昌五鎮的個案研究》，載《中國社會科學》1998年第5期。

[3]紀榮榮：《從憲政視角看鄉鎮政權體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期，第16～17頁。2007年，有一項針對安徽省六安市160個鄉鎮人大工作開展情況的調查發現，83%的鄉鎮只有一個專職人大主席。在160個鄉鎮中，27個鄉鎮的人大主席是由同級黨委書記兼任的，占17%；23個鄉鎮設專職主席和副主席，占14%；137個鄉鎮設專職人大主席，占83%。也就是說，全市有83%的鄉鎮，只有一個專職主席，雖然有43%的鄉鎮配了專職秘書，但專職不專，真正把主要精力放在人大工作上的卻寥寥無幾。總體上看，六安市鄉鎮人大機構現狀正如人們常說的“一塊大牌子，一個老頭帶個小孩子”。60%的鄉鎮人大主席分管政府部門工作。有的甚至還分管財政，直接掌管“一支筆”審批報銷大權。160個鄉鎮人大主席中，除黨委書記兼任外，擔任同級黨委副書記的沒有，擔任同級黨委委員的只有6人，占4%，鄉鎮人大主席在黨內基本上無職無位，這與人大主席的職務是不相稱的（宋欣國：《鄉鎮人大工作存在的問題、原因及其思考》，載《人大研究》2007 年第 10 期 ，第18～20頁）。還有一些地方，人大主席工作能力強，監督力度大，往往會被主要黨政領導擠走。當前鄉鎮人大主席哪怕是專職主席的地位都比較尷尬，與黨委書記、鄉鎮長關系難以處理。這種尷尬是一種體制性尷尬，是當前高度集權的鄉鎮權力體制的必然產物。這既與民主政治建設的要求相悖，也無法激發鄉鎮社會的活力，鄉鎮治理很容易陷入結構失衡和低效率的困局之中，亟待有效的制度設計以從根本上解決問題。

[4]林尚立等：《政治建設與國家成長》，中國大百科出版社2008年版，第137頁。

[5]有研究者稱：鄉鎮人民代表大會是我國基層最高國家權力機關，在鄉鎮政權中居于主導地位毋庸置疑，在我國五級人大中，鄉鎮人大權力最薄弱——受政府及鄉鎮長掣肘；角色最尷尬——13項職權靠年度一次僅一兩天會期的人代會運作；權威最虛弱——很難令其執行機關和群眾認同；體制最需要動手術——制度設計和實際操作嚴重滯后于基層法治訴求（田必耀：《鄉鎮人大的“突圍”之路》，載《浙江人大》2003年第10期，第16頁）。目前這種困境仍然沒有什么改變。

[6]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會上而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版。

[7]李凡：《中國基層民主的發展和法制改革》，李凡主編：《中國基層民主發展報告》（2005年），知識產權出版社2006年版，第4頁。

[8]蔣政：《論鄉鎮人大與村民自治的銜接》，載《人大研究》2007年第2期。

（作者系湖南商學院公共管理學院副院長、副教授。本文基金項目：湖南省社會基金項目《新農村建設背景下農村公共組織培育問題研究》〔09YBB237〕的階段性成果）