事業單位分類改革視角下政府人才服務機構的職能定位與分類

陳力

一、關于政府人才服務機構職能定位問題的提出

政府人才服務機構是指各級政府人力資源主管部門所屬的為促進人才就業、流動和配置提供公共服務的“人才交流服務中心”。政府人才服務機構屬于我國的事業單位。根據《事業單位登記管理暫行條例實施細則》（中央編辦發〔2005〕5號），政府人才服務機構是以社會公益為目的，由國家機關利用國有資產舉辦，從事人才交流、就業服務等公益性活動的公共服務組織。可以說，政府人才服務機構法定地位、職能應該是明確的。那么，為什么還要提出明確其職能定位的問題？

首先是歷史的原因。改革開放初期，政府人才服務機構的產生是根據市場經濟改革的需要，打破計劃經濟限制人才流動的傳統僵化的人事管理體制的一種體制創新和改革實踐。同時，在市場發育的初期階段，由于財政投入不足，市場化服務體系還沒有形成，因此政府人才服務機構在開展公共服務的同時也提供經營性服務，從而形成了公共服務和經營性服務雙向發展的格局。這樣做，一方面可以緩解經費短缺的矛盾，另一方面也為人力資源服務市場的形成起到引導和示范作用。

其次是改革進程中的問題。改革開放以后，針對傳統事業單位管理體制的弊端，我國開始對事業單位管理體制進行探索性的改革試驗，通過“簡政”“放權”“搞活”等改革措施，逐步擴大了事業單位自主權。但由于前期改革的整體目標不明確，政府公共服務的責任不到位，事業單位功能定位不清晰，使得事業單位在公共服務和市場化經營上徘徊不定，一方面可以享有部分政府和企業的雙重權力和利益，另一方面卻承受著較輕的壓力和約束。在這種環境下，我國政府人才服務機構具有公共服務和市場化經營雙重目標的特征，組織經濟人屬性具備了得以彰顯的條件，經營性活動得到不斷激勵。

第三是改革發展的需要。政府的公共服務職能需要根據不同時期經濟社會的發展不斷調整。經過30多年成功的改革，我國市場經濟體制不斷完善，已進入了全面建成小康社會的新的歷史階段。適應新時期社會公共服務需求快速增長要求，黨和政府提出了建設服務型政府的目標，不斷加強公共服務職能，擴大公共服務規模，提高公共服務質量。在人力資源市場上，人力資源服務業逐步興起和發展，市場服務品種日益豐富、產業鏈逐步完善，一個多元化、多層次的人力資源服務市場基本形成。因此，早期政府人才服務機構為彌補市場服務的不足而發展經營性服務的任務已經基本完成，而強化公共服務成為新時期的主要任務。

因此，從歷史、現實和發展的角度，有必要重新審視政府人才服務機構的現實職能，并根據事業單位分類改革的目標要求，進一步明確新時期政府人才服務機構的職能定位。

二、強化公益屬性是政府人才服務機構職能定位的必然選擇

改革開放以來，為適應社會主義市場經濟發展的需要，我國不斷推進政府行政體制改革。2008年，黨的十七大《關于深化行政管理體制改革的意見》提出到2020年要實現“三個根本轉變”的總體目標：一是實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變；二是實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變；三是實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。同時提出，要“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革”。2011年3月《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）（以下簡稱《意見》）根據上述改革原則，從強化政府責任、規范事業單位行為和加強公共服務的角度，提出了我國事業單位改革的總體目標，即到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。《意見》提出，事業單位分類改革要把提高公益服務水平、滿足人民群眾需求作為出發點和落腳點，要強化事業單位公益屬性。

作為法定的公益性機構，政府人才服務機構承擔法律賦予的公共服務職責，必須為全社會提供公益性的人才服務；作為政府調節市場的重要工具，政府人才服務機構承擔著調節人力資源市場的基礎性功能，不僅要發揮彌補市場失靈的作用，而且還要有利于人力資源服務市場多元主體的共同發展；作為事業單位，政府人才服務機構的職能定位必須符合當前事業單位改革的目標要求。因此，進一步強化公益屬性是政府人才服務機構職能定位的必然選擇。

三、關于劃分政府人才服務機構類型的認識

本次事業單位分類改革，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務和從事經營活動三個類別。同時，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將公益類事業單位細分為公益一類和公益二類。

當前，各地政府人才服務機構所承擔的職能大致有四種：一是輔助行政職能，主要是政府授權的行政執行和輔助監管的事務性工作（如中介機構認證和年檢等相關事務性工作等）；二是基本公共服務，主要是畢業生公共就業服務、落實人才政策的有關服務等；三是有償公益性服務，即面向全社會提供專業化公共服務（如招聘服務、人事代理、能力鑒定等）；四是經營性人才中介服務，主要為用人單位提供特定的人才服務（如獵頭服務、委托招聘、人才派遣、廣告發布等）。目前，根據事業單位改革的要求，要明確劃分政府人才服務機構的類型，并推進其行政、經營職能的分離，但在當前的改革中尚存在不少障礙。

首先，承擔行政職能的界限尚不清晰，職能劃歸存在認識和操作上的障礙。根據《意見》，要按照是否主要履行行政決策、行政執行、行政監督等職能，從嚴認定承擔行政職能的事業單位。然而，目前政府人才服務機構的哪些職能屬于行政職能，應如何分離，大家的認識并不統一。一般，政府人才服務機構的行政職能是指中介服務機構資質認證、年檢等事務性工作。但嚴格意義上，人事檔案管理、畢業生集體戶口管理、計劃生育管理以及為人員流動提供各類證明等也屬于行政職能。如果將這些職能劃歸行政機構，一是會增加政府機構的規模和公務員編制；二是由于有些職能已經成為人才公共服務中不可分割的組成部分，這些職能的分離將會影響人才公共服務鏈的完整性。

其次，公益一類和二類的標準不明確，影響機構的進一步細分。《意見》通過列舉、資源配置等方式，提出義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生以及基層的基本醫療服務等屬于基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源，應劃為公益一類；而高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源，應劃入公益二類。但應用這個標準在實際劃分中還存在困難，一是有關列舉并沒有涵蓋所有的行業；二是“能或不宜由市場配置資源”是一個模糊的概念，缺乏明確的評價標準。

目前，絕大多數各地區政府人才服務機構應屬于公益性服務機構，但如何劃分為一類或二類大家卻有不同的認識。一般來說，市場經濟較發達地區的人才服務機構，由于容易通過市場獲取資源，同時希望機構有更多的靈活性，因此更傾向于定為公益二類機構。而市場經濟發展相對落后地區的人才服務機構，由于難以從市場獲取補償，因此更傾向于成為公益一類或參公機構。但是，這樣劃分是否科學、合理值得商榷，否則就會有相當大的主觀性和不確定性。

筆者認為，《意見》對事業單位分類具有指導作用，但在實際的劃分中，還要考慮其他因素。一是從資源獲取程度上，政府人才服務機構以提供基本公共服務和準公共服務為主，而基本公共服務的投入是最大的（如市場基礎設施、公共信息網絡建設等），雖然一些收費服務能夠部分從市場獲得資源，但難以補償公共服務的成本。二是從市場競爭環境上，與教育和醫療領域不同，我國人力資源服務市場的開放性和競爭性更強。因此，為了促進多元化人力資源服務市場的發展，政府人才服務機構應該發揮更強的基礎性作用，充分體現其公益屬性。

四、關于經營性服務的界定與分離問題

目前，各地區政府人才服務中有很多收費項目（如交流服務費、檔案管理費、招聘費、招考費、人事代理費、人才派遣費、聘用合同鑒證費、協調調出費、信息服務費、代理廣告費、人才培訓費等）。其中多數是政府定價（或指導價），部分是市場調節的協商價格。但各地區收費項目和收費標準并不統一。如果按照免費的服務屬于純公共服務，政府定價的服務屬于準公共服務，市場協商定價的服務屬于經營性服務來劃分，并簡單地將經營性收費項目完全剝離出去，在分類改革中仍存在不少爭議和難點。

首先，人才服務收費性質界定不一致。目前，各地區對政府人才服務機構收費服務性質有不同的規定。比如，原國家人事部人才流動中心人才流動服務費按照“人事系統行政事業性收費項目及標準”制定①。瀘州市按照企業經營服務性收費規定規范人才交流服務機構收費項目及標準②。安徽省有關文件指出省人才服務中心收費為經營性服務收費③。貴州省提出：省人才大市場收費屬中介服務性質④。由此可見，各地各級政府人才服務機構的收費項目中哪些屬于事業性收費，哪些是經營性服務收費缺乏統一的界定。

其次，分離經營性服務尚缺乏法律和技術上的支持。一是現行有關法規存在矛盾。目前，《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）提出，公益一類事業單位不得從事經營活動，而最新的2012年《事業單位財務規則》（財政部令第8號）規定了事業單位收入項目，其中既包括“事業收入”，也包括“經營收入”。那么，這兩項法規之間如何銜接？二是經營性服務的管理法規不完善。在公共就業和人才服務機構中，一些收費服務被看做是拓展性服務，但關于其是否屬于經營性服務并沒有嚴格的界定。《事業單位財務規則》提出了事業單位經營性收入要納入計劃外收入管理，其中經營性收入是指“事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動取得的收入”，然而，如何區別這些服務尚缺乏明確操作標準。因此，目前分離“經營性服務”還是一個模糊的問題，如何界定和剝離經營性服務尚缺乏明確的法規和技術支撐。

總之，以上問題是政府人才服務機構分類改革中遇到的實際困難，有關問題需要進一步深入研究。

五、推進政府人才服務機構分類改革的思路和建議

根據當前事業單位分類改革的總體目標和要求，積極穩妥推進政府人才服務機構的分類改革，對加強服務型政府建設，提高人才公共服務水平，完善人力資源服務市場，具有重要的推進作用。為了促進現階段政府人才服務機構的分類改革，提出以下建議：

（一）進一步明確人才服務機構的地位和職能

政府人才服務機構是政府利用國有資產舉辦的事業單位，是黨和政府落實人才公共就業和人才配置政策的重要工具，承擔法律賦予的公共服務職責，以公共利益為目標，為社會提供公益性服務。其核心職能應該包括以下幾方面：一是受政府主管部門委托，承擔部分行政輔助類工作；二是提供人才公共就業服務；三是承擔落實國家人才政策的專屬性公共服務；四是提供多元化、多層次的社會公益性人事人才公共服務。

（二）部分行政輔助類職能可由政府人才服務機構承擔

為了貫徹落實《意見》，2011年《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號），其中《關于承擔行政職能事業單位改革的意見》對事業單位回歸的行政職能提出了明確的標準，主要包括四大行政職權：“行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決”。目前，大部分政府人才服務機構的“行政職能”主要是行政輔助的事務性工作，大多數不屬于行政職權類職能。因此，從提高行政效率的角度，有關職能可以繼續由政府人才服務機構代理。而對于少數承擔行政職權類職能的人才服務機構，可將有關職能逐步轉交給人力資源市場管理部門。

（三）政府人才服務機構應以公益一類為主

《關于事業單位分類的意見[》⑤]指出：公益一類機構是指不能或不宜由市場配置資源的事業單位，不得從事經營活動。公益二類機構是指可部分由市場配置資源的事業單位，在確保公益目標的前提下，可依據相關法律法規提供與主業相關的服務，收益的使用按國家有關規定執行。對完全符合某一類型條件的，直接確定其類型；對基本符合某一類型條件的，經過相應調整后確定其類型；對兼有不同類型特征的事業單位，可按主要職責任務和發展方向確定其類型。可以說，上述文件對細分公益類事業單位作出了更明確的規定。

筆者認為，如何劃分政府人才服務機構的公益類型（一類或二類），不僅要考慮市場獲取資源可能性，還要考慮市場的發展狀況，包括市場壟斷和開放程度。當前，人力資源服務市場政府壟斷的格局已經基本打破，市場開放程度不斷提高。人力資源服務業的產業基本形成，特別是市場經濟發達的地區，民營和外資服務機構已經占據了服務市場的半壁江山。因此，從強化政府公共服務職能、維護市場公平競爭和促進市場健康發展的角度，政府人才服務機構原則上應該定為公益一類，主要從事基本人才公共服務，而對于能夠從市場獲取資源的服務應逐步轉向企業。

考慮到我國各地區人才服務機構發展的不平衡，現階段在某些地區可以考慮存在公益二類機構，但經過一段時間的過渡，這類機構應逐步轉變為公益一類機構。為了提高公共服務的供給規模和水平，有些人才公共服務項目，政府可以通過委托、購買等方式支持社會非營利機構和經營性服務企業等提供，從而營造一個多元化的人才公共服務供給體系。

（四）分類處理經營性服務的分離問題

目前，我國財政還不能完全滿足人才公共服務投入的需求，政府人才服務機構開展一些有償服務有其合理性。但這些有償服務主要是公益性的準公共服務而不是經營性服務。由于準公共服務收費低、難以盈利，經營性機構生產的積極性不高，因此準公共服務不能完全依靠市場自發供給，還需要由政府人才服務機構承擔主要責任。

關于公益類人才服務機構的經營性服務。根據《關于事業單位分類的意見》，對于存在經營性服務的人才服務機構，若定為公益一類機構，將不再開展經營性服務；若定為公益二類機構，可以在確保公益目標的前提下，依據相關法律法規提供與主業相關的經營性服務。但建議對公益二類機構經營服務的規模進行一定的限制，而且其收費標準和收入使用等要實行與企業有區別的專門管理。

關于經營性服務的分離問題。對于經營規模較小的公益二類人才服務機構，其經營性服務實行機構內部的分類管理。對于具有相當市場經營能力的人才服務機構要穩步推進“事企分離”。一是對企業化運作的事業單位實行轉企改制，進行工商登記。二是對已經注冊的人才服務企業，要理順治理結構，政府主管部門和人才服務中心的領導不應再兼任企業的負責人，企業與原行政主管部門脫鉤，由履行國有資產出資人職責的機構負責管理。

（五）強化人才服務機構的公益性要有法律保障

本次分類改革會帶來政府人才服務機構組織結構和運作模式的根本變革，也會受到來自多方面的制約。其中最重要的是相關法規不健全。目前，我國事業單位主要以《事業單位登記管理暫行條例》、《事業單位財務規則》等單項法規進行規范，有關上位法規的出臺滯后，如《事業單位組織法》、《事業單位管理條例》等尚未出臺，從而使單項法規缺乏上位法的支撐，單項法規之間存在矛盾。為了貫徹落實事業單位分類改革的目標要求，不應消極等待，要積極推動本領域相關法規的制定。因此，建議研究制定《公共就業和人才服務機構管理暫行規定》，對其性質、定位、權利義務、管理體制、運行機制、績效評估以及條件保障等方面進行規定，用立法保障強化其公益性，規范其服務行為。

（六）強化公益性必須有足夠的財政保障

以前，由于政府對人才公共服務的財政支持不到位，其經營性服務就會有理由發展，而公共服務就會受到影響。當前，為落實促進就業和人才強國戰略，社會對人才公共服務的需求不斷增長，全面擴大公益性服務規模，提高公益性服務水平是大勢所趨。因此，為了確保政府人才服務機構分類改革的順利進行，政府必須加大財政投入，為強化人才服務機構的公益性提供財政保障。

注釋：

①資料來源：《國家物價局、財政部關于發布中央管理的人事系統行政事業性收費項目及標準的通知》（〔1992〕價費字253號）。

②《瀘州市發展和改革委員會關于規范人才交流服務機構收費項目及標準的通知》（瀘市發改價調〔2011〕15號）。

③《安徽省物價局關于〈安徽省人才服務中心收費項目和標準〉的函》（安徽省物價局 皖價服〔2006〕118號）。

④ 《關于對貴州省人才大市場中介服務收費項目及標準的批復》（貴州省物價局 黔價經〔2000〕180號）。

⑤《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）。

（作者系中國人事科學研究院首席專家、研究員）