從外交大員到財政部長：伍廷芳財稅思想評析

任曉蘭 陳慧

摘要：伍廷芳的人生正是我國從晚清到民國近代轉型的時期，他曾做過晚清的二品大員，又在孫中山為首的廣東政府外交兼財政部長任內逝世。財政是國家的生命線，伍廷芳在晚清時期主張加重進口稅、推行印花稅、主張加稅免厘，致力于從稅收角度保護商業經濟。民國時期身為財政部長，又積極思考挽救財政危機的措施。伍廷芳的財政稅收思想，給后人留下了寶貴的思想資源。

關鍵詞：伍廷芳；財政；稅收；治國

中圖分類號：K827

伍廷芳是一位對中國近代史有著重要影響的人物，他“從一個維新改良的實踐者，轉變為締造民主共和國的參與者和民主制度的捍衛者，是清末民初政治生活中的一種典型。”[1]P3伍廷芳（1842—1922），字文爵，號秩庸，廣東新會人，他的人生正是我國從晚清到民國近代轉型的時期，他曾做過晚清的二品大員，又在孫中山為首的廣東政府外交兼財政部長任內逝世。目前學界對于伍廷芳的研究集中在其法律、外交等方面，事實上，伍廷芳還是一位對財政治國有著深刻認識的思想家。

一、從晚清外交大員到民國的財政部長：伍廷芳的財稅人生

伍廷芳最初在政界漸露頭角，大約是在1882年進入李鴻章幕府，任洋務局委員，1894年中日甲午戰爭爆發，伍廷芳參與交通運輸、餉械供給等事務。1896年冬，他受命出使美國、西班牙、秘魯，為期六年。由于常駐美國，他對西方的政治、經濟、文化、教育、習俗做了較為深入的考察，并于1898年6月提出《請仿行各國印花稅摺》，在國內較早提出了稅制改革的主張。1907年，伍廷芳再次出使美國、墨西哥、秘魯、古巴，先后與美國簽訂《中美公斷條約》，與秘魯簽訂《中秘條約》。由于不滿晚清朝政腐敗、官場黑暗、國事衰微、民不聊生的社會現實，回國后的伍廷芳接受了革命黨的邀請，投身到了辛亥革命的隊伍中，并在軍政府擔任起了外交工作。

袁世凱攝取政權后，伍廷芳選擇隱退，袁世凱也曾以高等顧問的身份聘請他，但遭到了伍廷芳的拒絕。這期間，他先后撰寫了《中華民國圖治芻議》、《斐律濱賽會記》等著述。在《中華民國圖治芻議》一書的序言中，他從“前清不國之原因”、“中國改共和之原理”、“民國應用何等治法”，逐步論述了改進財政、錢法、關稅、鹽務等各方面工作的思想，而且還對言論、平權、自由等政治問題展開了論述。《斐律濱賽會記》一書記敘了他率領東南幾個省區的工商界攜帶產品參加嘉年華會的經過，“其中在上海、香港和菲律賓的多次演說，反映了他主張乘第一次世界大戰期間帝國主義列強無暇東顧之機，發展實業，擴大海外貿易，開拓市場，繁榮經濟，也就是促進資本主義增長的思想。”[1]P10可以說，這兩本書是伍廷芳財政治國思想的集中表達，也成就了伍廷芳從一個外交官員到財政部長的轉型。

1918年5月，西南官僚、軍閥操縱改組軍政府，決定改元帥制為總裁合議制。事實上，軍政府財政部長本來推選的是唐少川總裁兼任，但因其未即時就職，1918年9月30日經政務會議議決，“現當規模草創，擬從簡略，該部暫緩成立，先設財政處辦理籌款事務及關于籌款各事項。財政部長一職，公推廷芳暫行兼代，至唐總裁到任之日為止。廷芳迫于大義，勉為承認，業于十月二十二日謹就兼職。”[1]P842就任以后，伍廷芳為了給軍政府開辟財源，他與北京外交使團交涉，達成以百分之十三的比例提取關稅余款的協議，至1919年6月，“先后五次共領取三百九十余萬元”[1]P12，但由于這些款項都是由伍廷芳本人親自經手的，遭到了桂系軍閥和官僚岑春煊的攻擊，迫使伍廷芳被解職。由于這次變故，伍廷芳便攜帶印信和余款趕赴上海，并發表宣言與孫中山、唐紹儀等堅持護法運動，協助孫中山與桂系軍閥展開斗爭。

1920年，伍廷芳追隨孫中山由滬返粵，重組軍政府，在孫中山領導的非常國會里，伍廷芳被再次任命為財政部長。1921年5月，孫中山被非常國會任命為非常大總統，成立正式政府，軍政府也隨之撤銷，而伍廷芳則被任命為外交部長兼財政部長，直到1922年6月16日，“陳炯明叛變。伍憂憤成疾，23日在廣州病逝，享年八十。”[1]P13孫中山也曾這樣評價他，“為民國議和事， 鞠躬盡瘁， 不避嫌怨， 卒能于樽俎之間， 使清帝退位， 南北統一， 不流血而貫徹共和之目的， 厥功甚懋。”[2]P104

二、伍廷芳晚清時期保護商業的稅收思想

在伍廷芳出使美國期間，他不斷地接到華商的稟報說美國議院正在擬修稅則，針對中國茶、絲、綢緞、地蓆、食米、爆竹等物加稅。1897年6月12日，伍廷芳專為此事致美外部照會，從這些貨物加稅的弊端向照會進行分析，并希望美國外部照會將其意思傳達給美國議院。其中寫道：“上議院于地蓆進口已照伍廷芳大臣之意，仍舊免稅。惟望下議院亦一體照辦，則外國商人販賣固有微利可圖，而本地人民購用尤獲大益。食米一項系中國人民日用所必需，貴大臣諒亦知悉。此項米石只供華民自用，進口之數無多，現行稅章似已過重，若再加增，貴國庫載仍無小補，而華民日用已有大礙。頃接太平洋岸地方華商來稟，據稱爆竹加稅，大礙銷場，貽累商戶，殊非淺鮮。將新舊稅則詳加比較，可以預決，此貨市價定必頓加一二倍等語。本大臣查爆竹原值在中國本極微賤之物，而分兩甚重，若按每磅抽銀六口士，市價隨增，銷場亦滯，且爆竹進口于美國民生庫款均無損礙，似宜照舊稅則征收，無庸更改。至茶葉、絲綢、蠶繭等項，在華商獲利無幾，而貴國相需甚殷。以上各條，本大臣采之眾論，參以己見，固為華商裕生計，亦為貴國保利權。務希貴大臣轉達議院，將議定稅則酌量妥改，務使華美商民兩無妨礙，是為至要。”[1]P29可以說，伍廷芳身為外交官員，不卑不亢，為華商贏得了利益。

而且，伍廷芳在出使歐美國家期間，深感西方國家的政治、經濟制度的優良，也希望清政府能夠在學習西方的基礎上有所改變，在通商的問題上，他感嘆“因通商以立國者有之矣，未聞因通商以失國，亦未聞藉通商以取人國者也。必謂通商既多則朘削小民，剝喪元氣，豈通論哉？”[1]P50為了維護國家主權，伍廷芳希望仿行西法，并向清政府擬請變通成法。在1898年2月10日，伍廷芳這樣上奏道：“開通之地廣則通商愈多；通商愈多，則我民生機愈困。不知前者通商之地，皆成繁富之區。且自通商以來，內地華商不少豪富；而輪舶不到之處，生機反益蕭條，是通商不足以病我明矣。至于入口稅重、出口稅輕，環球通例，中國反是，未免受愚。今既破除成例，各處通商，即當仿行西法，加重入口稅。所有煙酒各物，查照各國稅則，一律加增，于國課必有裨益。誠能控制得宜、權衡得當，亦異日富強之基也。”[1]P50確實，清政府的關稅征收，相比于西歐國家來講是嚴重落后的。關稅對進出口貨物皆征，由于進口稅率必須與外國列強協商，稅率很低，無從保護國內產業，而出口稅率卻很高，抑制了本國商品出口。

除了加重進口關稅的主張之外，伍廷芳雖然身在海外，也依然憂心于國內財政吃緊的現狀，他看到“近歲以來，度支告匱，償費無出。復謀稱貸，轉瞬期至，又須清還。而重振海軍，創辦諸務，在在需款甚殷”的局面，在國內率先提出了仿行西方的印花稅的想法，所謂“為中華自強之計，惟印花稅一事可以試辦”，因而“為籌款維艱，請先在通商口岸仿行各國印花稅，以廣利源事”[1]P55。為此，他上奏了推行印花稅的十大便利之處，即“富商大賈出入巨萬，所征之稅不過毫芒，揆之群情，當所不吝，其便一；債券地租無徵不信，印花既貼，照（昭）然若揭，民必樂從，其便二；懋遷交易，此稅出于買者，而賣者不與，于窮民無所耗損，不致以厲民為詞，其便三；關稅、厘金皆征于貨物未銷以前，此則收之于交易既成之后，千百取一，何嫌何疑，其便四；戶部總其成，各省下其法，或設總局督銷，或發殷商代售，隨時隨地皆可分購，無委員檢核之繁，無胥吏假手之患，其便五；他項厘稅，名目不同，多寡不一，侵漁者眾，漏匿者多。此稅價值列于紙上，一目了然，無從隱匿，中飽之弊，不祛自絕，其便六；凡開局設卡取材于民，創辦之始，必多怨謗。今聽民間領購，無所用其抑勒，商民相信，必多購印紙以備用，預繳印稅以納官，奉上急公，自然而致，其便七；外洋之法，凡契券不貼印花紙者，即為廢紙，單據已用，不涂銷而再用者罰，貿易之人，必不吝小費而罹重罰，互相稽考，可杜奸欺，其便八；各國通例，此項為內地稅，與關稅無涉，外人無從借口，他國民人經商我國，我既任保護之責，即有征稅之權，通商之埠愈多，印花之數愈旺，不勞口舌，利賴無窮，其便九；歐洲此稅，歲數千萬，我亦漸次推廣，庫儲既足，應辦諸務，均可次第舉行，其便十。”伍廷芳認為有此十便，可以利國便民，此稅既能增加國家財政收入，又不會損害百姓的利益，應該仿辦照行。而且，他不僅看到實行此稅的好處，而且他還建議不要立刻進行全面推廣，可以在通商口岸先試點，因為“如驟擬普行，猶恐紛擾。則請飭令總稅務司各關監督，于通商口岸先行試辦。推崇簡易，不尚煩苛，于籌款之中，仍寓便民之意。俟成效既著，逐漸通行，以順民心，自無窒礙。”[1]P57

事實上，在清末最令商民的經濟利益受損的，是厘金制度，這一制度開始于太平天國時期，一直延續到清末。時人這樣描述厘金的產生，所謂“征商之制，難有定律。然其額亦至僅少，迨太平天國之役，清軍苦餉無出。會國藩納錢江議，乃創厘金之制，以裕軍用。初建議時，尚稱軍事平即廢。繼以清廷多故，卒莫能廢也。”[3]在實踐中，厘金的征收，往往是關卡林立、一物數征，很大程度上也阻礙了商品的流通。厘金不僅使商人負擔加重，而且還產生了很多社會問題。厘金直接提高了商品的成本和價格，加重了人民的負擔，造成貿易受阻，市場蕭條，所謂“厘卡日增，商販成本加重”，正如薛福成所說，“彼為商者工于牟利，則仍昂其價于貨物，而小民之生計日艱。”[4]P21正是在這樣的背景下，伍廷芳在思考加稅以免厘的稅收策略，并展開了一系列的外交博弈。

1902年，時任商部左侍郎的伍廷芳與工部尚書呂海寰等人一起與日使商討加稅免厘這一稅策，當時迭次商議、反復辯論，日使者總是說：“日政府已定主意：決計不能照加。”[1]P173而伍廷芳這一方未敢有所松勁，堅持“必須俟加稅議妥，然后將全約請旨奉準，始能有畫押之諭，稅不能加足，厘即不能撤免。”[1]P174 1903年，伍廷芳、呂海寰又向外務部致電，與日使就開口岸是否列入加稅免厘款內進行討論。除了與日本的周旋，1903年7月2日，呂海寰、伍廷芳又曾當面責問美國使者為何并未按照條約加稅，當時美國使者笑著回答道：“明降諭旨裁厘，自應俟加稅舉行定期后再降。而加稅雖未便明言俟各國允許，業經訂明此約互換后，再行會定日期，此中操縱可以在我。”對此，伍廷芳等人又向外務部陳述：“此約一經批準互換后及兩國會定此款舉行之日期，即應明降諭旨，用謄黃布告于眾，通傳遍國，言明將向有厘盤及行貨稅捐全撤，并將征抽此項稅捐之關、卡、局、所及征抽內地洋貨各項稅捐之關、卡、局、所，盡行裁去。除至征抽進出口加稅之事，亦須同時舉行。”[1]P2261903年9月29日，伍廷芳與呂海寰、盛宣懷向外務部致電，在與美使商討時，建議總綱最好分列為三大綱：一為議裁厘卡及行貨稅局，二為議加進出口貨稅，三為不干礙中國主權征抽他等之稅，使閱讀的人一目了然。1904年1月1日，伍廷芳等人聯名向清政府合奏中美商約遵旨畫押摺，其中主旨是第四款，即所謂“加稅免厘。美使初只允加至值百抽十，并請我裁內地常關，又不提明銷場、出廠等稅。以為中國主權所系，不欲有所干礙。”在伍廷芳等人不斷地致電商議、合謀抵拒的情況下，美使始允加至十二五，伍廷芳認為：“其所裁內地常關之稅，任我改抽出產稅，以為抵補。竊思內地常關不過十余處，是常關雖裁，亦無大礙。今既任我改抽出產稅，則從源頭處抽收，較無遺漏，似更合算。至于銷場稅、出廠稅及議增之出產稅，美使雖不愿詳載名目，而于專條中聲敘，本款所載各節，毫無干礙。中國主權，征抽他等稅項之意，以渾括銷場等稅，保我主權”。在第五款稅則附表里，美使請美國人在中國輸納稅項，“較最優待之國，不得加重另征”，對此，伍廷芳等人也要求增入，使得“中國人民在美國納稅，亦如之”，力爭使國家利益受損最小。[1]P248

三、伍廷芳民國時期的挽救財政思想

在《中華民國圖治芻議》一書中，伍廷芳的挽救財政思想得到了具體的體現，他深刻地意識到中國現時最大之缺點，則財政是已。所謂“自前清昧于用財之道，虛麇巨帑，不知節流而浚源，雖厘稅加征，循至四民交困，亦莫挽中央之竭蹶。又數十年間，著手外交，節節失敗，兵釁一開，旋遭挫辱，雖言和議款，而割地之外，償補金繒，其照西例賠兵餉者，由數百萬而至數千萬，如此巨款，駭人聞聽，求之歷史所無也。”更有甚者，“外患襲來，國幾不國，迨約訂條頒，賠款竟增至數萬萬，年年輸運巨金出洋，而銀根短絀，商民益受共窘矣。光復而后，元氣方凋，又加以用兵各費，譬之延瘠病夫，復強其勞動四體，保養安息，詎得其時。是以覘今日之中國，殆負債成山，層層累積，即以每年納息計，亦須籌措數千萬，而各省原定之協餉，又較前靖時代，支絀十分。故中央政府，國庫常虛，杼軸其空之嘆，頻見之命令，一時元氣，斷難冀其即復者也”[1]P576。

而且，伍廷芳還試圖挖掘中國財政危機的深層原因，他發現當時的中國政府完全得不到民眾的信任，所謂“揭其心腹之患，則國與民離，商民不信任于官吏。查內地富人，迭經遷徙，所有儲蓄，俱存放于外國銀行。即就一隅所知，上海有數家大銀行，其所收內地富家存款，只給以三四厘之薄息，近以存放過多，竟有拒而不納者，而富人自愿不受息亦懇其將就存款。試詢我中國困難若此，胡為袖手旁觀，而置本國銀行于度外，其故可想也。夫吾國人豈所謂叔寶全無心肝者耶？以民之不信官，由官之屢屢失信于民也。西人創設銀行，國家為之保護，所發紙幣，雖為數千萬，而堅之以信，市肆通用，絕無留難，以其信人所共信也。故西人一經畫諾，無反食其言者。中國則雖下諭旨，輒難取信，如前時之昭信股票，所言定期還本，不啻三令五申，官商籌謀，協助不少，乃卒之息本全空，委其詞曰報效而已。此則商民所忍氣吞聲，而日與政府離者也，然此不過晚近之一事耳。”而且，“本國銀紙貶值也特別厲害，從前四海升平，商民樂業，而戶部頒發鈔票亦有不能憑票領貲者，至近年本國銀紙之低落即以一省而淪，粵東一元僅值五六角，近竟落至四五角不等，以視外國銀行所發，十足行用，更得有水，以資贏余，情形較，優劣若何也。”伍廷芳希望執政者認真反省統治失信于民的原因，所謂“勿徒怪責商民，其過仍屬官家而已。”[1]P577

對于一個國家的生財之道，伍廷芳認為治國莫先于理財，而開源節流則是他開出的藥方。作為財政部長，伍廷芳就如何緩解財政危機進言獻策，希望既能為政府謀生財之道，又不致百姓抱怨，他給出了三個藥方，即“一鑄大小銀錢；查各鼓鑄洋毫，即便商民，其國家獲利甚豐，大約以萬萬計。為了讓他自己的言論更具說服力，他舉了香港的例子。即如香港一小島，英官以現時未設鑄局，而中國銀毫，則銀色太低，為商場所擯棄，遂由英倫鑄局，載運至港，聞所獲利，一年可得十余萬。若以中國二十二行省，疆域之大，人民之眾，有可信用之小銀錢。以供其行使，則利可百倍，接濟中央，殊非小數。[1]P581果能認真改革，措置得宜，以利便商民，未有商民不樂焉信用者，逆料一年進項，千萬有加，此開源之第一法也；二推廣鐵路：歐美全國鐵路，如蜂窩蛛網，故問國家之不動產，數鐵路以對。使能推廣盡善，雖云利在商民，然一切征收，實裨助中央極巨。開源有本，利益均沽，誰曰不宜；三試行印花稅：中國人有詢以印花稅者，多未識其理由，而外國則視此項稅捐為甚巨，英吉利三島，一年進款，可得金一千萬鎊。美利堅一國，更得美金元三千萬，國家進項，無逾于此。比年來歲額所收，有五十余萬元之譜，其法當可仿行，為善導民心之利路也。”[1]P583

關于關稅，伍廷芳堅持著晚清以來的一貫主張，認為“以民國二年進口稅一年計，得一千九百九十余萬兩，出口稅一千三百九十余萬兩，連船鈔、洋藥、厘金、子口等稅，合計征收，共得四千三百九十余萬之數。以中國入款論，允推大宗，若比較歐美稅關之征收，則瞠乎其在后矣。”伍廷芳認為以中國目前的狀況應該思考整頓稅則，試詢其原因，“蓋自通商條約訂自前清，其時未諳外情，昧于交涉，條約所訂，為入口稅與出口稅，同以值百抽五，則貽誤之最巨也。須知征收出入口稅則，定章之權，操之自我，乃中國草率訂約，操縱失宜，已為外人縛束殆盡。”[1]P587對此，他所給出的建議是，今日中國整頓商務，正當問題，應將出口稅全行減免；對于入口稅，一意加增。比如，“在厘金方面，厘金為擾民苛政，不過徒供關吏之中飽而已。故中國現今以裁厘為第一要義，毅然行之，利商利國，振起貨殖精神，百貨流通，關稅自然饒裕，民國前途，當拭目以俟之也”，“在確定商品價值方面，按前所訂稅則乃照當時價值而定，若能按貨價切實征收，則國家進款，猶不至吃虧太甚”，“在對奢侈品征稅上，至如侈用各品，仿外國成例，應從重征收。”[1]P588

在《斐律濱賽會記》一書中，伍廷芳還集中闡釋了他維護華商利益的思想。在考查小呂宋（菲律賓的呂宋島）商務時，他認為“極好中國絲綢，緣其質地厚而悅目，惟價錢略高，然其價高之原因，則以小呂宋之入口稅為最重，每百加六十也。”由于對中國商品征稅比對美國多，導致中國商品很難與美國相競爭，“小呂宋現歸美國管轄，即為美之土地，向來出口無稅，入口有稅，抽稅之法，視夫物之貴賤，貴重者加重稅。倘運入美貨，則不必納稅，其余各國貨物，一律征收。”[1]P670中國人之經營商務，稱首屆一指，外人亦當佩服，“但中國以運貨往該埠，而與美國爭競則極難，因稅項一門，每百抽至六十之多故也。”為了維護華商的利益，他建議即如日本、意大利、法國等亦有在該埠貿易者，或在大行店轉賣，或轉由各大莊口買來零賣，不一而足。且更有運入小呂宋各內地賣者。吾中國人亦可以仿而效之，其造絲綢者則改良薄些。如此，“則稅雖重，而幸各國均同一律征收，以此而論，則吾國商民可敬別國，以推廣其商務。”[1]P671

在財政社會學家眼中，“財政制度是社會演進的動力， 決定了現代國家的成長方式與路徑”[5]P163，而通過對一個國家財政歷史的研究，能使人們“洞悉社會存在和社會變化的規律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發展和消失的方式”；“歸根到底，一個民族的精神、文化水平、社會結構以及其政策所預備的行為等——所有這一切以及其他更多的東西都反映在它的財政史當中。”[6]確實，當我們致力于從政治、法律層面來探究晚清中國的近代轉型時，不要忽視財政對于一個國家轉型的作用。大清王朝在統治末期的財政吃緊危及政權根基，失信于民喪失統治合法性，無不體現著財政對于一個國家生存與發展的重要意義。伍廷芳作為那個時候致力于國家發展的官僚與學者，也已經敏感地認識到了財政稅收對于清廷以及民國政府的重要意義，他提出的財政治國之道，也需要我們認真總結與反思。

參考文獻：

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作者簡介：任曉蘭（1978-），天津師范大學政治學博士后，天津財經大學副教授，碩士生導師。

陳慧（1989-），天津財經大學研究生。

（責任編輯：李直）