內蒙古、寧夏自治區沙化土地封禁保護補助試點有關情況的調研報告

褚利明　劉克勇　王鵬

根據《中華人民共和國防沙治沙法》和2012、2013年中央一號文件有關精神，財政部和國家林業局決定2013年在內蒙古、寧夏等7個省區開展沙化土地封禁保護補助試點工作。為了解試點省區封禁保護有關情況，研究細化封禁保護補助試點政策，確保試點工作順利推進，近期，我們會同國家林業局計資司、治沙辦到內蒙古和寧夏自治區進行了調研。期間采取實地考察、座談、走訪等形式，重點對內蒙古自治區的烏拉特后旗、阿拉善左旗和寧夏自治區的中衛市有關情況進行了調研。現將調研情況報告如下：

一、對西部地區沙化土地實行封禁保護非常必要

2000年以來，國家相繼啟動實施了三北防護林四期、天然林資源保護、京津風沙源治理、退耕還林等林業重點工程，顯著改善了沙區生態環境和人居環境。但西部地區仍有大量不具備治理條件或因保護生態的需要不宜開發利用的沙化土地，僅內蒙古和寧夏自治區就達到4263萬公頃。這些沙化土地面積較大，集中連片，對經濟社會發展、城鎮建設、當地農牧民的生產生活影響巨大。啟動沙化土地封禁保護補助試點工作，探索建立沙化土地保護長效機制，既是改善西部地區生態環境、促進西部地區經濟社會發展的現實要求，也是改善沙區群眾生產生活條件的迫切需要。

（一）西部地區沙化土地面積大，部分旗縣植被退化，沙進人退，適宜人居的空間日趨縮減。內蒙古自治區巴彥淖爾市沙化土地面積214.4萬公頃，占全市國土面積的33.3%，森林覆蓋率只有11.89%，人口僅166.7萬；烏拉特后旗沙化土地面積135.4萬公頃，占全旗國土面積的54.3%，其中沙化趨勢明顯加快的土地面積68萬公頃，森林覆蓋率只有7.87%，人口僅6.5萬；阿拉善左旗沙漠及沙化土地面積637.6萬公頃，占全旗國土面積的79.3%，森林覆蓋率只有12.5%，人口僅15萬。寧夏自治區中衛市沙坡頭區荒漠丘陵山區面積占全區國土面積的69%，其中沙漠面積占23%，森林覆蓋率13.9%。沙區沙化土地面積大且集中連片，由于環境惡劣，大部分已不適合人類居住，當地居民主要聚居在沙地邊緣綠洲和城鎮。

（二）沙區生態脆弱且不穩定，對穿越沙區的河流、交通干線等形成威脅，嚴重影響了當地經濟社會發展。內蒙古自治區巴彥淖爾市分布著著名的巴音溫都爾沙地和烏蘭布和沙漠，氣候極其干旱，連沙生植物都很難存活，是我國北方沙塵暴的發源地之一和增塵加速區之一。烏拉特后旗大片的草原沙化，牧民被迫不斷遷徙。旗府所在地巴音寶力格鎮位于巴音溫都爾沙地邊緣，人口占全旗人口的近一半，城鎮邊緣就是沙地，再遠處是一望無際的沙漠。鎮上耗資新建了唯一一條人工溝渠，引黃河水澆灌周邊的綠色植物，盡管每天都有專人澆水，但仍有部分植物枯萎，裸露的沙土泛出斑斑鹽堿。位于阿拉善左旗境內的218國道穿越茫茫沙海，流動、半流動沙丘經常淹沒路面，日常維護成本非常高。寧夏自治區沙化土地面積116.2公頃，占全區國土面積的22.4%，干旱少雨、缺林少綠、沙化嚴重是其主要生態特點。中衛市位于寧夏自治區西南部，地處騰格爾沙漠東南前緣和寧夏中部干旱帶上，年蒸發量是降雨量的14倍，植被成活率低，生長緩慢，沙化土地治理難度大。2012年，風沙掩埋中衛市新開發地區道路30公里、水渠26公里，危害農田8萬畝，造成糧食產量下降10—20%。黃河流經阿拉善盟內烏蘭布和沙漠超過85公里，穿過寧夏自治區中衛市全境，每年將數萬噸計的沙土帶到中下游。此外，近年國家對黃河流經的寧夏、內蒙古自治區旗縣規定了引用黃河水的上限，各有關旗縣加大了對地下水的利用，使地下水位急劇下降，沙化趨勢更加惡化，嚴重制約當地經濟社會發展。包蘭鐵路是我國通往西北的重要鐵路干線，全線有140公里穿越沙漠，沿線創造了防沙治沙的世界奇跡，但是目前投入人力財力不足，沿線部分地區沙化趨勢更加明顯，部分地區沙化面積在逐漸擴大，甚至淹沒鐵路線現象時有發生。

（三）地方政府和當地群眾迫切希望改善沙區生產生活條件。西部省區普遍經濟發展水平較低，其中沙區往往是最貧困的地區，當地政府無力承擔治理沙化土地的龐大開支，導致生態環境逐步惡化，群眾生產生活更加艱難，形成惡性循環。許多沙區政府為了與沙漠爭奪生存空間，謀求發展，采取了滴灌培植經濟作物、開發風力發電、扶持光伏產業等措施，但是由于資源稟賦的缺陷和生態環境的惡化，即使付出比東部地區多幾倍的成本和辛苦，也難以得到應有的回報。許多沙區地廣人稀，而唯一適合人類定居的綠洲正在被沙化土地一點點侵蝕。僅阿拉善左旗國土面積達到山東省的一半多，人口卻僅為山東省的六百萬分之一，足見當地人口承載力多么孱弱。面對浩瀚的沙海和肆虐的沙暴，當地干部群眾沒有退卻，勇敢與沙漠進行不屈不撓的抗爭。調研中了解到，他們迫切希望借助國家的支持阻止風沙的侵襲，改善生產生活條件。全國治沙英雄王有德十幾年來帶領白芨灘林場職工治沙50多萬畝。穿梭在林場治沙的現場，扎在沙丘上的片片草方格猶如件件袈裟，將無情的沙魔一一降住，令前來調研的同志無不動容。在我們準備離開林場的時候，王有德對我們講，他們有決心、有信心把封禁保護試點工作做好，即使國家給的錢不夠了，林場搭上部分也要干好！

二、內蒙古、寧夏自治區積極做好試點前期準備工作

（一）及時開會部署，明確責任分工。根據我部和國家林業局關于開展沙化土地封禁保護補助試點工作的相關要求，按照《國家林業局辦公室關于報送沙化土地封禁保護補助試點有關情況的通知》（辦規字〔2013〕44號）規定，寧夏自治區林業主管部門聯合財政部門及時召開專題會議，約請有關市縣座談討論，傳達相關文件要求，明確責任分工。

（二）開展摸底調查，篩選試點區域。根據封禁保護補助試點區域選擇的條件，內蒙古和寧夏自治區及時開展摸底調查，要求試點旗縣認真篩選封禁保護區域。內蒙古自治區烏拉特后旗擬納入封禁保護補助試點范圍位于呼和溫都爾鎮呼和溫都爾嘎查和獲各琦蘇木查干高勒嘎查，面積10公頃，地處沙漠邊緣，屬于重要沙塵源區和沙塵暴移動路徑區，臨近人口聚居區；阿拉善左旗擬納入封禁保護補助試點范圍位于額爾克哈什哈蘇木境內，面積8.89萬公頃，屬于重要沙塵源區和沙塵暴移動路徑區。寧夏自治區中衛市擬納入封禁保護補助試點位于沙坡頭區，面積6.09萬公頃，既是重要沙塵源區和沙塵暴移動路徑區，也是黃河流經區域和包蘭鐵路穿過區域。靈武市白芨灘防沙林場擬納入封禁保護補助試點地處毛烏素沙地西南緣，總面積1.25萬公頃。

（三）草擬實施方案，提出建設方案。寧夏自治區草擬了《寧夏沙化土地封禁保護補助試點項目材料的報告》〔寧林（計）字〔2013〕122號〕，初步確定了沙化土地封禁保護補助試點單位，明確了試點期間主要建設內容，測算了封禁保護試點所需投入以及省級財政資金負擔比例。內蒙古自治區阿拉善左旗根據實際情況，編制了《阿拉善盟阿拉善左旗額爾克哈什哈沙化土地封禁保護區試點實施方案》，制定了邊界明確的額爾克哈什哈沙化土地封禁保護區示意圖。《實施方案》規劃封禁面積8.89萬公頃，擬利用中央財政資金修建圍欄設施、管護站房以及固沙壓沙，利用地方財政資金開展加強管護、監測和宣傳等工作。

三、做好沙化土地封禁保護補助試點工作的幾點建議

（一）因地制宜，認真選擇試點區域。擬納入封禁保護試點的區域，除了要滿足沙化土地集中連片、權屬明確、與已實施的補助政策覆蓋范圍不重疊等基本條件外，還應是對當地經濟社會發展及群眾生產生活影響大、沙化趨勢加重急需封禁保護的重點區域。各地可充分考慮當地自然條件、生態狀況、地理區位以及經濟社會發展規劃等因素，選擇在城鎮綠洲周邊基本沒人長期居住的地區、大江大河沿岸及周邊地區、重要交通干線沿線地區或國有防沙林區等重點區域率先開展試點。

（二）注重實效，合理確定試點年限。封禁保護主要是通過設卡鎖邊和固沙壓沙等措施將不具備治理條件的或因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地保護起來，以減少人為破壞，促進自然修復。因此，封禁保護是一項長期的生態治理措施，必須長期堅持實施。開展封禁保護補助試點，其目的就是為了探索建立財政支持沙化土地封禁保護的長效機制和有效方式。根據封禁保護試點期間的建設任務，建議封禁保護試點期限暫定為3年，3年結束后，再根據試點成效研究下一步的支持措施。

（三）集中投入，提高資金使用效益。試點省區和試點單位要堅持實事求是、量力而行的原則，合理確定封禁區域的面積及建設內容，做實試點實施方案，不留資金缺口。封禁保護試點投入由中央財政和地方財政共同承擔。考慮到西部地區地市和旗縣財政困難，地方投入建議以省級投入為主，不要求地市和旗縣配套。2013年，中央財政按每個試點區域補助1000萬元測算安排，具體補助數額根據試點區域總投入、地方資金安排以及試點實施方案編制情況等核定。

（四）突出重點，明確試點建設任務。試點期間，封禁保護建設內容主要包括以下幾項：一是固沙壓沙；二是簡易管護設施建設，包括圍欄、固定界碑、警示標牌、簡易管護站點等；三是必要的巡護交通工具購置；四是聘請日常管護人員、成效監測、宣傳教育、培訓、檔案管理等。對上述建設任務，各試點區域可結合當地實際確定重點建設內容，以確保試點取得成效。中央財政主要對固沙壓沙、圍欄等簡易管護設施建設、必要的巡護交通工具購置等予以適當補助。從調研情況看，為促進封禁保護試點區域生態恢復，調動試點區域群眾保護生態積極性，建議中央財政對飛播造林、聘請管護人員等也予以適當補助。其中聘請管護人員要求試點單位必須優先考慮當地農牧民，這樣既能充分發揮農牧民就地管護在節約管護成本、提高工作效率等方面優勢，又可以增強農牧民生態保護意識，變破壞者為保護者，還可以解決農牧民就業增收問題。

（作者單位：財政部農業司）

責任編輯：宗宇翔