新型城鎮化不能再依賴財政擴張

馮興元

城鎮化也一樣，大規模擴大財政支出已經不是可行的選項，選擇大規模擴大財政支出，就是選擇自殺。

“城鎮化”是國人提出的一個概念，旨在強調“小城鎮”的發展。費孝通在上世紀80年代初期提出發展小城鎮，吸納農業人口集中到小城鎮生活、生產、發展，同時發展鄉鎮企業，鼓勵農村人口就地就業。

國際上沒有“城鎮化”的概念，通行的對應術語是“城市化”。在美國和德國，“市”和“鎮”屬于平級，都實行自治管理。我國強調“城鎮化”的背景主要是，長期以來政府推進朝大中城市發展的實際政策取向比較明顯，并造成了一種“單中心”的格局，也帶來了相關的問題，需要強調大中小城市和小城鎮的平衡發展。

我國最重要的政治、行政、社會、教育、文化、經濟和金融資源均集中在首都或者首府，特大或者大城市。政府還對大小不同的市、鎮推行一種行政等級制：特大城市的級別高于大城市，大城市的級別高于中小城市，中小城市的級別高于鎮（鄉）。根據“下管一級”的行政管理慣例，由較高級別的城市管理較低級別的鎮（鄉），較低級別的鎮（鄉）管理沒有級別的村莊。為了維持這種“單中心”格局，政府推行較為嚴格的城鄉戶籍隔離制度，優先發展城市，尤其是更大的城市。

舊城鎮化：土地滾動開發下的快速增長

改革開放以來，為了加快工業化進程，政府允許農村勞動力朝著城市流動，成為“農民工”，但是不為其落實城市戶口。由此土地的城市化快于人的城市化。

同時，1996年以來，我國政府加快了城市化的步伐，其主導模式就是“土地滾動開發”。由于中央于1994年集中了財政收入，作為側面補償措施，中央允許地方大興“土地財政”，后者采取的模式就是“土地滾動開發”。城市政府以國家的名義往往以低補償的形式征收農村土地，然后以高價轉讓給房地產開發商，或者低價甚至無償把部分土地出讓給工商業企業。在這種“土地滾動開發”運作中，地方政府獲得大量的國有土地使用權轉讓收入。這就是“土地財政”，又稱地方預算收入之外的“第二財政”，用于支撐下一輪的“土地滾動開發”。

整個過程中，農村土地變性為國有土地，村變為社區，鄉變為鎮或街道，農民變為城鎮居民。農民的土地權益被制度化剝奪，其本可獲得的土地收益剩余被轉移給了城市政府。整個征地補償機制是行政統一規定的，不是基于公平市場交易。雖然一些城市的部分近郊農民所獲補償并不低，但是大部分土地補償價格偏低，而且由于所有補償均屬于行政定價，缺乏真正的市場價格作為依據，整個征地缺乏公正可言。

根據統計，我國的城市化率在1949年才達10.64%，2011年達51.27%。按照世界銀行的數據，全世界2010年的平均城市化率是52%，比世界銀行統計的我國當年水平高1.5個百分點。當然，有關我國的城市化率統計是有水分的。被統計為城鎮人口的人群中，有大約2億農民工。這部分人在城市里享受有限的公共服務。扣除這部分人口，我國的人口城市化率與印度差不多，遠遠低于世界平均水平，更比不上發達國家。比如，日本現在的城市化率高達91%，美國為82%。

1949～1978年是我國城市化的嚴重抑制期，年均增長0.25%。新中國成立初的那幾年城鎮人口快速增長，因為沒有戶籍限制。后來有戶籍限制，很快就趨于緩慢增長，搞計劃經濟時更是不利于城市化。1979～1995年是緩慢恢復期，年均增長0.65%。1996～2011年是加速期，年均增長1.39%。

1996年是我國城市化進程中的一個特殊時點。1994年，我國推行了分稅制財政體制改革。分稅制財政體制改革名字里有“分稅”，實際上是集權過程。當時的體制設計就是兩個提高，一是提高財政收入在全部GDP中的比重，二是提高中央財政收入占全部財政收入的比重。1994年的改革是財稅向中央集中，作為討價還價的結果，中央給地方開了一個口子：可以大搞“土地財政”。這導致的一個結果就是從1996年開始，中國的城市化呈現快速增長。

新型城鎮化：要體現對公民權利的保護，落實人的城鎮化

去年“十八大”明確提出推進新型城鎮化，加快城鎮化建設的速度。今年中央一號文件體現在推進新型城鎮化的一個重要方面，就是農業現代化。文件提出農業要規模經營，要允許土地轉讓給農村組織，比如說專業合作社，或者是搞家庭農場等。今年3月，時任國務院總理溫家寶的政府工作報告里提出要積極、穩妥地推進城鎮化健康發展。

新型城鎮化之所以為“新”，就是要打破以前的城鎮化路徑，要體現對農民權益的保護。李克強在就任總理之前，就在多個場合提及新型城鎮化的戰略設想。去年4月，李克強指出，要尊重農民意愿，切實維護農民權益，嚴格保護耕地。今年1月15日，李克強再次強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融進城市。

李克強強調的實際上是要讓農民平等參與分享城市化的成果，這一點至關重要。不過，現在我國政府仍然采取行政化統一確定補償標準，其與過去的差別只是統一規定要提高補償標準，還不是采取“市價補償”。李克強還說要放寬中小城市落戶條件，將在城鎮已經穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。今年6月26日，在十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》，展現了新城鎮化的要旨：人的城鎮化比土地的城鎮化更重要，要以發展城市群的方式節約資源。人口城市化的路線圖為：先全面放開小城鎮與小城市的落戶限制，而后放開中等城市，最后是大城市。應該指出的是，這種路線圖最好配合一個時間表，以倒計時的方式要求各級政府落實人的城鎮化。

新型城鎮化不能再依賴財政支出擴張政策

目前我國經濟發展的動力不足。外部需求不振，國內產業結構調整滯后，經濟產權結構中，國有產權比重過大，政府權力和行政壟斷越來越強勢，城鄉戶籍隔離問題嚴重，城鄉收入差距和居民收入差距較大，強勢特權階層日益控制我國重要的產業。推動新型城鎮化，可以發揮四兩撥千斤的功效，部分化解上述的一些問題。新型城鎮化可以促進土地的有效利用和轉讓，促進土地的規模利用，釋放被原來碎塊化土地所拴住的農村勞動力，為城鄉資本的有效投入找到契合點。通過改革釋放這些生產力，就能夠獲得所謂的“改革紅利”，促進經濟的增長和百姓的福祉。

從宏觀經濟來說，GDP等于消費、投資、政府支出和凈出口之和。現在我國要提升國內的需求，實際上主要就是要拉動私人消費和投資需求。政府擴大支出的沖動總是有的，但有著很大的反噬效應。在市場經濟國家，責任政府的支出需求有限。但在我國，政府需求容易膨脹，由于還不是責任政府，對擴大政府支出的自我約束不足。政府花多少錢，全國人民都需要為之埋單。

過去城鎮化和刺激經濟主要依賴政府擴張財政支出。2008年，我國推行4萬億元經濟刺激計劃，支撐了其后數年經濟保持高速發展。但是其代價是放松了財政與貨幣紀律。地方政府融資平臺林立，地方政府負債水平日益上升。保守估計，全國2012年政府負債率，也就是政府負債占GDP的比率達86%，其中地方政府負債率達48%。根據國家統計局對地方融資平臺的審計結果，各地政府違約現象目前已經頻繁發生，很多違約是以借新還舊的形式掩蓋的，還有部分違約是對項目工程的欠資。財政風險已經蔓延到金融部門，構成金融風險。

政府負債率水平不在于多高多低，而在于可持續性。比如日本的政府債務占GDP的比率估計將在2015年達到250%。雖然問題極其嚴重，但是可能仍在可持續水平的邊緣。但是最近幾年我國的經濟估計將會在較低水平上增長，財政收入有限，地方融資平臺還債高峰已經來臨，未來幾年地方政府違約將只增不減。也就是說，我國的負債率水平已經接近不可持續。多地區小規模財政危機已經出現端倪。而且，從目前政府公布的用電量增長率遠遠低于GDP增長率來看，我國的實際經濟增長率可能低于政府公布數字。

2012年，全國國有土地使用權轉讓收入達28886億元，占GDP的6%。雖然其規模巨大，但是從2010年開始逐年下降。地方本級預算收入，土地轉讓收入，以及其他政府性收入之和，難以用來支撐地方財政的平穩運作，包括地方融資平臺的還本付息。

上述分析意味著，我國已經不可能采取與2008年類似的財政支出擴張政策來支撐經濟的較高速增長。城鎮化也一樣，大規模擴大財政支出已經不是可行的選項，選擇大規模擴大財政支出，就是選擇自殺。

因此，新型城鎮化只能依賴依托改革現有的戶籍制度、土地制度、金融體制和經濟體制創造和利用“改革紅利”，促進私人部門的投資，包括外資的投入。在征地制度改革方面，大規模的征地需要引入法治，奉行自愿同意原則，恪守正當程序，實行充分補償。而充分補償的基礎則是適用公平市場交易價。這里，基于公平市場交易價的征地由于產生收入，政府可以對其增值征稅。但是由于征地涉及農民工作、生活和養老保障方式的改變，如果農民來自征地收入偏低，政府仍然需要負責失地農民的安置和生活保障工作。

總之，大規模的新型城鎮化需要依托私人部門的投資和公民的權利保護。沒有私營部門的激活，不會有大規模的新型城鎮化。沒有公民的權利保護，不成其為新型城鎮化。

作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員