福建石獅市“試水”新型城鎮(zhèn)化

瞿宜同

農(nóng)民變市民、外來人口轉(zhuǎn)本地市民的試點戶籍改革是此次石獅市全域城市化的重點之一。按照《方案》，居住證享有參選人大代表、公務(wù)員招考、保障性住房、醫(yī)療、教育等24項權(quán)益，這意味著外來人口權(quán)益與本地居民基本均等化。

近期，福建省出臺《石獅市全域城市化發(fā)展改革試點方案》（下簡稱《方案》），標(biāo)志著福建新型城鎮(zhèn)化的正式啟動。

石獅市作為新型城鎮(zhèn)化的試點之一，其基本邏輯為：通過外來人口本地化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級來帶動城市升級，以期形成人口、產(chǎn)業(yè)、城市的良性循環(huán)。其中，淡化戶籍的居住證改革和理順國有、集體土地二元管理體制是最大的亮點。

而經(jīng)濟增長、城市土地升值和財政支付轉(zhuǎn)移無疑將成為650億元城市化成本的主要來源。

“石獅要解決的是產(chǎn)業(yè)、人口、土地高度非農(nóng)業(yè)化后的再發(fā)展難題。”中國深圳綜合開發(fā)研究院宏觀經(jīng)濟研究中心主任劉憲法表示。

在中央新型城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃遲遲未出，地方政府普遍觀望之際，劉憲法認(rèn)為，石獅市將為中小城市如何發(fā)展以及破解建成市區(qū)內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)提供示范樣本。

全域城市化

“我們的試點方案修改不下100稿。”石獅市政法委書記、全域城市化改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任李伯群告訴筆者。

據(jù)了解，在長達一年的準(zhǔn)備工作中，石獅市花費了大量時間與上級部門反復(fù)溝通協(xié)調(diào)試點方案。

最終的《方案》提出：到2015年，居住證制度全面推開，居住證制度與戶籍制度、公共服務(wù)的銜接基本實現(xiàn)；到2017年，城市基礎(chǔ)設(shè)施基本實現(xiàn)全域覆蓋，與全域城市化相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)體系基本形成；到2020年，實現(xiàn)全域城市化目標(biāo)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)二元土地管理制度轉(zhuǎn)為全域城市化土地管理制度，全市常住人口達100萬，吸納外來人口總數(shù)65萬等。

農(nóng)民變市民、外來人口轉(zhuǎn)本地市民的試點戶籍改革是此次石獅市全域城市化的重點之一。按照《方案》，居住證享有參選人大代表、公務(wù)員招考、保障性住房、醫(yī)療、教育等24項權(quán)益，這意味著外來人口權(quán)益與本地居民基本均等化。

“至今我們已經(jīng)辦理近7萬張居住證了，今年計劃完成11萬張。”石獅市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴筆者。

650億元成本賬

吸納65萬人的背后，是社會保障、公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的巨額投入。若以中國社科院測算的國內(nèi)城鎮(zhèn)化每人10萬元成本計算，石獅市為此耗資將高達650億元。

2012年，石獅全市生產(chǎn)總值500億元，財政總收入50.58億元，城市化率達75.9%，綜合經(jīng)濟實力居全國百強縣第49位，石獅市擁有完整的紡織服裝產(chǎn)業(yè)鏈。

“650億元并不是一個絕對值，有的已經(jīng)在運轉(zhuǎn)，并不是一定要賺了650億元才能解決這些問題，如果是這樣的話那就什么都不用去做了！”李伯群說。

而經(jīng)濟增長、城市土地升值和財政支付轉(zhuǎn)移將是資金的主要來源。

依照《方案》，石獅市將大幅提升第三產(chǎn)業(yè)比重，由目前的3.6∶59∶37.4調(diào)整為2∶48∶50，升級傳統(tǒng)紡織服裝產(chǎn)業(yè)，實施“東方米蘭”計劃，大力發(fā)展生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)。

“第三產(chǎn)業(yè)從37.4%增長到50%，這里面可以帶來很大的財政收入，具體多少我們現(xiàn)在還沒測算。”李伯群說。

8月16日，恒大集團、萬科在石獅市首次取得地塊，包括此前進入的世貿(mào)股份、陽光城等，一改此前本地開發(fā)商唱主角的土地競爭格局，石獅市房地產(chǎn)市場熱度可見一斑。

“要吸引人進來，肯定要發(fā)展房地產(chǎn)，蓋房子，但全域城市化不是大拆大建蓋新城。”李伯群強調(diào)。

而財政轉(zhuǎn)移支付作為資金的重要來源之一，則面臨著頂層設(shè)計的不確定性。比如社保、醫(yī)保跨省協(xié)調(diào)等，遠(yuǎn)非地方政府力所能及。

“城鎮(zhèn)化成本全部讓地方來承擔(dān)是不可能的，要建立中央、省、地方三級成本分擔(dān)機制，這個現(xiàn)在還懸而未決。”劉憲法說，此前中央曾提出城市化成本分擔(dān)機制，他相信這將是一個漸進的解決過程。

時下，石獅市則尋求更大的籌融資自主權(quán)，希望通過整合國有資源、搭建融資平臺、引入風(fēng)投、創(chuàng)投等機構(gòu)，建立立體多元的城建投融資體系。

“我們正跟民生銀行等對接，銀行對我們的項目都很有興趣。”李伯群說。據(jù)了解，包括國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都有意在石獅市發(fā)起設(shè)立專項基金。

今年5月，國開行與福建省政府簽署合作備忘錄，計劃未來3年為福建省城鎮(zhèn)化提供1500億元融資支持。

浙江大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟研究中心執(zhí)行主任陳建軍表示，國開行其實是扮演一個中介的角色，某種意義上來說它代表著政府資金。

土地之困

158平方公里的石獅市，伸手掣肘之處便是土地。

目前石獅市土地開發(fā)強度高達51%，未來10年每年可建設(shè)的用地只有1.16平方公里，土地嚴(yán)重供需不足。因此，《方案》則希望通過理順區(qū)內(nèi)復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)土地管理的一元化。

首先通過“減法”，建立生態(tài)控制線管理體系，劃定生態(tài)控制區(qū)域，石獅市希望達到管控城市建設(shè)用地擴張，嚴(yán)格限制城市建設(shè)無序蔓延的目的。

但復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，則是一個大難題。

石獅市城鄉(xiāng)界限模糊，全市范圍內(nèi)依然存在大量的村、鎮(zhèn)，市區(qū)內(nèi)還有不少宅基地。“理順國有土地、集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決城市化過程不徹底遺留的問題，最終實現(xiàn)土地管理的一元化。”劉憲法說。

《方案》還提出：將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入國有建設(shè)用地交易平臺，統(tǒng)一管理、直接入市，實現(xiàn)土地同地同權(quán)同價。

而探索土地信托模式等土地資本化途徑，還有待于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰才得以行進。

在探索征地制度改革方面，實行“人地掛鉤”政策，根據(jù)吸納新增外來人口的數(shù)量，按照人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，確定城市建設(shè)用地規(guī)模。在條件成熟時，支持石獅將全市集體土地依法轉(zhuǎn)為國有土地。

開展低效用地再開發(fā)試點被石獅官方一再提及。《方案》表示探索社區(qū)（村居）或原土地使用權(quán)人自主改造的模式，允許其自主規(guī)劃、自主開發(fā)、自主建設(shè)。

這樣一則可緩解地方政府大面積舊房改造資金投入不足的壓力，二則可以盤活有限的存量土地資源。

不過，土地體制改革由于牽涉面廣，需突破的政策很多，也被當(dāng)?shù)毓俜秸J(rèn)為是“最有文章可做”、最難攻關(guān)的部分。

作為國內(nèi)首個縣級的全域城市化試點，劉憲法認(rèn)為石獅市將為中小城市提供一個不錯的示范樣本。

中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會秘書長陳耀也認(rèn)為，城鎮(zhèn)化牽涉到制度改革，需要更大范圍、更高層次的參與，而地方政府的具體路徑選擇是這輪新型城鎮(zhèn)化是否成功的關(guān)鍵之一。

來源：2013年8月31日《華夏時報》