北京市國家檔案館政府主動公開信息接收和查閱工作面臨的主要問題及對策

馬忠魁

摘要：本文簡要介紹了北京市各級檔案局（館）為貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》所做的各項準備工作情況；分析了北京市國家檔案館開展政府主動公開信息接收和查閱工作面臨的三個主要問題，即一些區縣行政機關向區縣檔案館移送主動公開的政府信息不及時、不完整；公眾查閱主動公開的政府信息頻率普遍較低；檔案與政府信息關系密切，容易造成在執行檔案法律法規和政府信息公開條例上的不一致，從而影響了公眾利用政府公開信息。并提出了國家檔案館開展主動公開政府信息接收和查閱工作的三項對策，即加強對主動公開政府信息移送工作的統計考核；針對公眾到檔案館查閱政府公開信息頻率普遍較低的問題，采取拓寬檔案館接收主動公開的政府信息范圍、延伸檔案館接收政府公開信息的年限、利用各種形式加強適度宣傳；正確處理政府信息和檔案的關系，最大限度滿足公眾查閱政府信息的需要。

關鍵詞：國家檔案館政府信息主動公開

一、基本情況

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十六條規定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。”

為積極貫徹落實《條例》精神，市政府辦公廳作為全市政府信息公開工作的主管部門，在全市進行整體部署，并在施行《條例》準備工作中責成市檔案局和各區（縣）政府在2008年1月底前負責完成在市和區縣檔案館設置政府信息查閱服務設施。

根據全市整體工作部署和《條例》規定，市檔案局于2008年3月制發了《關于規范區縣檔案局（館）政府信息公開查閱場所建設的通知》，提出了以下要求：一是統一規范各區縣檔案館政府信息公開查閱場所標識；二是明確了各區縣檔案館政府信息公開查閱場所設置及設施配備參考標準，即提供相應20平方米以上的查閱場所；五個以上的閱覽坐席，滿足公眾查閱需要的電子計算機、電子觸摸屏、復印機、文件展示柜等；三是制定本區縣檔案館政府信息公開查閱場所的各項制度、工作細則、服務規則及流程等，以確保《條例》正式實施時，檔案館為查閱者提供良好的條件。

市和區縣檔案館及時落實上述統一要求，在《條例》正式實施前全部建立了本區縣檔案館政府信息公開查閱場所，配備了相應的設施設備，環境寬敞舒適，并制定了各項服務規則、查閱須知等制度，為查閱者創造了良好的條件。

為貫徹《條例》規定的“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。”2008年4月22日，市檔案局和市文化局聯合印發了《北京市主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法（試行）的通知》（京檔發﹝2008﹞4號）。對各行政機關移送主動公開的政府信息紙質文本主要規定如下：一是在移送時間上，各級行政機關應于每月10日前將上月形成或變更的主動公開政府信息紙質文本移送至指定政府信息公開查閱場所。二是在移送的內容范圍上，紙質信息包括行政機關形成的《政府信息公開指南》、《政府信息公開年度工作報告》、行政規范性文件的正式文本，報送一式三份。三是在電子文本的移送上，要求各行政機關通過“北京市政府信息公開工作管理系統”完成對主動公開政府信息電子文本的移送，電子目錄和電子文本在系統中公開的同時，視為移送。四是移送工作情況納入北京市政府信息公開工作考核體系，各級政府信息公開查閱場所對同級行政機關移送政府信息情況進行統計、核對，并報同級政府信息公開工作主管部門，作為考核的重要指標。

《北京市主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法（試行）的通知》印發后，一些區縣結合本地實際，制定了本區縣主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法或規定，昌平區、朝陽區等區縣在制定移送辦法的同時還加強了對政府公開信息移送工作的統計和考核，確保了及時向檔案館移送政府公開信息，為政府公開信息的移送和提供服務工作提供了制度保障。

二、主要問題

《條例》實施五年來，北京市國家檔案館政府主動公開信息，接收和查閱工作面臨的主要問題如下：

（一）一些區縣行政機關向區縣檔案館移送主動公開的政府信息不及時、不完整，影響了檔案館提供政府公開信息查閱服務。盡管市檔案局和市文化局聯合印發了《北京市主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法（試行）的通知》。但是一些區縣執行不到位，也沒有參照本辦法制定本區縣主動公開政府信息移送管理辦法，影響了檔案館提供政府公開信息查閱服務。主要原因是：一是在實施政府信息移送工作中，一些區縣政府信息公開工作主管部門對政府信息移送工作重視不夠，沒有對各行政機關提出統一移送要求，僅靠檔案館自身督促各行政機關的政府信息移送，致使移送工作很難推進。二是很多區縣行政機關移送工作的自覺性、主動性不夠，沒有將移送工作作為自己的一項法定義務。三是一些區縣檔案館被動接收各行政機關的政府信息，也沒有相應對各行政機關政府公開信息移送數量等情況進行統計核實。四是檔案館與政府信息公開主管部門協調配合不夠，對移送的情況沒有及時溝通、反饋。

（二）公眾查閱主動公開的政府信息普遍較低，并且每年總體呈下降趨勢。雖然北京市各級檔案館為公眾查閱政府信息提供了良好的設施、設備，配備了專人負責政府信息查閱工作，但是公眾到檔案館查閱主動公開的政府信息普遍較少。

據對2009年至2012年市和區縣檔案館政府信息公開接收和查閱服務的統計如下表：

分析主要原因：一是政府主動公開信息查閱途徑和方式很多，除各級檔案館、圖書館、政府信息公開查閱大廳外，公眾通過政府及行政機關網站、政府公報、各行政機關信息索取點、電子信息屏等方式能夠更方便、更快捷查到政府信息。二是北京市各級檔案館接收的主動公開政府信息的時間范圍和內容范圍受限，不能完全滿足公眾查閱的需要。從時間范圍上看，《北京市政府信息清理工作辦法》（試行）規定：行政機關應全面清理本單位自成立以來的政府信息。按照由近及遠的原則，重點對2003年1月1日至2008年5月1日本單位制作和保存的政府信息進行清理，清理完畢的，要進一步清理2003年以前的政府信息。各行政機關移送到市和區縣檔案館的政府公開信息只是2008年1月1日以后形成的主動公開的政府信息紙質文本，而公眾查閱的不僅僅是該時間之后形成的政府信息，對于清理時確定為主動公開的2008年以前的政府信息還是保存在各行政機關，因此不能滿足公眾在檔案館查閱信息在時間范圍上的需求；從移送的政府信息內容范圍上看，涉及公眾需求的政府公開信息較少。當前，民生問題是社會公眾廣泛關注的熱點問題，公眾查閱的內容往往集中在與公眾生活比較密切的信息，他們查閱的重點主要集中在房產、征地拆遷、就業與勞動保障、養老保險、教育改革、低保、工資待遇政策、農村合作醫療、農村宅基地、退耕還林等涉及其切身利益的政府信息。隨著近年來公眾維權意識和社會責任感的增強，社會公眾利用政府公開信息維護自身知情權、參與權、監督權的意識逐漸加強。越來越多的公眾開始關注北京市經濟和社會發展的最新情況，查閱范圍不斷擴展，如：現在有很多公眾對環境保護、政府預決算、稅收、城市建設等方面的政府信息感興趣，而移送的上述方面內容的主動公開的信息還不夠系統和全面，不能最大限度地滿足社會公眾的需求。三是《條例》規定的各行政機關應當主動公開的政府信息范圍較寬，而按照《北京市主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法》規定的北京市各行政機關移送給檔案館主動公開的政府信息一般只是規范性文件，相對《條例》規定的主動公開的政府信息較窄，不能滿足公眾查閱政府信息的需求。

（三）檔案與政府信息關系密切，往往檔案中承載了大量的政府信息，容易造成在執行檔案法律法規和政府信息公開條例上的不一致，從而影響了公眾利用政府公開信息。具體表現在兩個方面：一是在行政機關檔案機構中保存的政府信息，少數行政機關認為應該按照檔案法律法規來執行，因此不愿意公開有關政府信息，有的以這些信息已屬于檔案為由也不愿意受理政府信息公開的申請。二是對于檔案中載有政府信息的，在行政機關已經作為主動公開的政府信息實施了公開，事后又將來按照檔案法律法規的規定作為檔案向國家檔案館移交，造成了同樣的文本在信息公開和檔案開放時間上的不一致。

三、工作對策

（一）加強對主動公開政府信息移送工作的統計考核，確保行政機關及時向國家檔案館提供完整的主動公開的政府信息。針對一些區縣行政機關向檔案館移送的政府公開信息不及時、不完整，甚至不移送的問題，首先，應加強對《北京市主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法（試行）》的貫徹落實。其次，各區縣檔案館應主動加強與區縣主管政府信息公開工作部門的溝通，爭取他們的支持，并作為政府信息公開工作聯席成員單位。再次，要加強對各行政機關主動將公開的政府信息向檔案館移送情況數據的統計，將移送的政府信息情況納入行政效能監察年度考核之中，以確保行政機關及時、完整地向檔案館移送主動公開的政府信息。

（二）針對公眾到檔案館查閱政府公開信息普遍較少的問題，應采取如下對策：一是拓寬檔案館接收主動公開的政府信息范圍。建議修改《北京市主動公開政府信息紙質文本移送管理辦法（試行）》，將目前按規定移送到檔案館的政府公開信息范圍只限于規范性文件逐步擴大到《條例》規定的主動公開的范圍，即凡是行政機關主動公開的政府信息應全部移送到檔案館，以豐富主動公開的政府信息范圍，吸引公眾查閱，提高公眾對政府信息的查閱率。二是延伸檔案館接收政府公開信息的年限，將檔案館接收的2008年以后的政府公開信息往前移至2003年以后的政府公開信息。三是利用各種形式加強適度宣傳，使社會公眾了解檔案館保存的政府公開信息，讓更多的公眾走進檔案館查閱政府公開信息。

（三）正確處理政府信息和檔案的關系，最大限度滿足公眾查閱政府信息的需要。政府信息和檔案，都是信息內容和物質載體的統一體，政府信息是機關檔案所記載的信息內容，機關檔案是記載政府信息最原始的物質載體，兩者之間緊密聯系。從政府信息時效性劃分，政府信息包括政府現行信息和歷史信息。由于具有保存價值的機關文件經過一定期限履行歸檔手續后轉化為檔案，并且保存到一定期限后將永久的檔案按規定向檔案館移交，所以機關檔案屬于政府歷史信息的范疇，提供利用屬于原生政府歷史信息范疇的機關檔案應遵守政府信息公開的規定執行。

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第七條規定：政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。具體執行如下：

第一、已經移交國家檔案館的政府信息。政府信息已經移交檔案館的，其公開工作適用檔案法律、法規的有關規定，即一般自形成之日起滿30年向社會開放。如果申請人對該類政府信息提出依申請公開的請求，行政機關應向申請人說明該類信息已屬于檔案信息，其公開應該按照檔案法律、法規關于檔案利用的規定執行。

需要明確的是，屬于國家檔案館接收范圍的檔案，根據檔案法律等規定，申請人申請公開已向檔案館移交但未滿30年開放的檔案，由檔案館按照移送單位提出的檔案利用限制要求，做好檔案利用工作。移送時未提出限制利用要求的可以補充提出。其他法律、法規對檔案查閱利用有具體規定的，從其規定。行政機關應強化服務意識，對能公開的檔案信息，應告知申請人利用檔案信息的方式和途徑，并為查閱人提供方便。對不能公開的檔案信息，在移交國家檔案館時應注明檔案利用限制的要求，對申請人說明原因，避免激化矛盾。

第二、在行政機關檔案工作機構保存的政府信息。行政機關檔案工作機構通常指行政機關內部的檔案室。對于此類信息：一方面，作為一般檔案日常的管理工作，適用檔案法律法規的有關規定；另一方面，作為政府信息的公開，應當適用《條例》。如果申請人對該類政府信息依申請公開，行政機關應當按照《條例》的規定受理、處理、答復申請人。法律法規另有規定的，從其規定。

需要強調的是，一是，這類機構不屬于《檔案法》所指的國家檔案館，行政機關不能援引“一般自形成之日起滿30年向社會開放”的規定，不得拒絕公開有關政府信息；也不能以該類信息已經屬于檔案信息為由拒絕受理政府信息公開的申請。二是，對于《檔案法實施辦法》第22條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須經檔案保存單位同意”的規定，本著便民和公開的原則，各單位在處理公民、法人或者其他組織申請時，應當按照申請公開有關程序處理，包括按照《條例》要求進行保密審查。