本市立法防治大氣污染

張自然

日前，市十四屆人大常委會第五次會議審議了《北京市大氣污染防治條例（草案）》（簡稱《條例（草案）》）。在北京市環保局局長陳添向市人大常委會所作的《條例（草案）》說明中，對該法進行了詳盡介紹。

立法的必要性

《條例（草案）》說明中提到，現行《北京市<實施中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》（簡稱《實施辦法》），自2001年實施以來，為本市大氣污染防治提供了重要法律支持。本市在經濟社會快速發展、人口數量快速增長的情況下，主要污染物年均濃度不斷下降，空氣質量得到持續改善。

但居高不下的大氣污染物排放總量及不利的地理氣象條件、周邊地區區域傳輸等，使本市大氣污染防治形勢依然嚴峻，特別是2013年國家實施了新的空氣質量標準，提出了更嚴格的要求。與新標準相比，本市有5項污染物超過標準，其中PM2.5超標一倍多，與國家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加嚴格的大氣污染防治措施，已成各界共識。特別是今年，國務院常務會議制定了《大氣污染防治行動計劃》（“國十條”），進一步加大治理力度。為全面落實國務院要求，本市也及時制定了《北京市2013年—2017年清潔空氣行動計劃》，采取更加嚴格的措施，以更大力度推動大氣治理工作。

《條例（草案）》說明中指出，目前，本市大氣污染防治工作進入了以治理PM2.5為重點的新階段，在人口和機動車數量持續高位增長、工地開復工面積不斷擴大的情況下，大氣污染治理難度不斷增加，并已成制約本市經濟社會發展的瓶頸。現行《實施辦法》的相關制度措施卻難以滿足新階段大氣污染防治工作的實際需要：產業結構調整尚未與大氣污染防治有效結合、機動車污染防治制度滯后等。因此，迫切需要通過立法完善上述制度。

另一方面，《實施辦法》所依據的《大氣污染防治法》正在修訂中，短期內不能出臺，且國家法針對的是全國情況。鑒于此，本市迫切需要根據實際情況，制定相對獨立的地方大氣污染防治立法，解決大氣污染防治中具有地方特色的問題。所以，有必要制定新的地方法規《北京市大氣污染防治條例》，替代現行的《北京市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》。

立法的主要思路

《條例（草案）》說明中指出，要著重構建政府主導、排污單位具體實施、社會共同參與的大氣污染防治體系，在制度構建上，以改善空氣質量為目標，以實施大氣污染物排放總量減排為主線，以控制PM2.5污染為重點，將大氣污染防治同產業結構調整、能源結構調整、推動經濟發展方式轉變有機結合，由注重末端治理向注重源頭治理轉變，由濃度控制為主向濃度與總量控制并重轉變，由注重企業治理向企業治理與區域、行業治理并重轉變。特別是近期“國十條”的出臺，及《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》的制定，涉及許多新的政策措施。在立法條款的設計上，《條例（草案）》充分考慮了與國家相關政策措施的對接，力求使本市的大氣條例更具操作性，為大氣環境治理提供有力的法律支持。

此次立法過程中，《條例（草案） 》著重從可操作性上把握以下四個方面：一是把握大氣污染的形成原因、對應措施、治理目標的關系；二是理清大氣污染防治方面政府、企業、民眾、第三方機構之間的法律關系：三是注意對相關制度進行綜合考量，爭取做到目標科學、結構合理、內容適當、效果可控；四是理清社會關系和技術手段的關系，通過規范社會關系，促進技術手段的進步和使用。

立法的重點和亮點

《條例（草案）》共八章96條，主要內容包括：

一是明確大氣污染防治責任。構建大氣污染防治責任體系，明確了政府、企業、社會主體相互關系。政府負總責，制定環境質量和污染減排的目標、政策和標準，明確不同部門的管理職責，對企業行為進行監管。企業和社會主體承擔減排主體責任，負有減排義務，采取各種污染減排措施，落實減排任務。社會主體有義務保護大氣環境，遵守法律法規的規定，自覺踐行綠色生產、生活方式，減少向大氣排放污染物。

二是實施主要污染物總量控制制度。《條例（草案）》明確提出對主要污染物實行總量控制，并規定了總量控制的主要制度和措施。一是確定總量控制的基本內容和原則。對主要大氣污染物排放和機動車數量實施總量控制。二是核定企業排放總量，實施排污許可證制度。三是明確總量指標來源渠道，確定排污交易制度。規定已建成項目通過環保部門核定取得，新建項目可通過市場購買或企業自身減排取得。四是實施建設項目總量控制前置審批制度。規定新建項目的總量指標取得辦法由環保部門制定，改建、擴建項目的總量指標必須在環評審批前取得。同時規定環保部門審批環評文件時，必須遵循減量替代原則，即企業取得的指標量大于實際排放量。五是實施區域限批制度。對未完成總量控制任務的區域和行業暫停審批建設項目環評文件及其他相關文件。

三是針對不同污染物來源，設定相對應的控制措施。針對固定污染源的特點，規定能源結構調整、產業結構調整和優化工業布局。一是工業企業集中治理。《條例（草案）》規定，新建工業項目應按照規劃進入相應的工業園區。二是控制燃煤總量，消減燃煤總量。繼續規定對燃煤實行總量控制，通過劃定和嚴格管理禁止使用燃煤區，調整優化能源結構等手段控制燃煤增量，減少現有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企業。規定制定高污染行業調整、工藝和設備淘汰名錄時，應綜合考慮城市功能定位和本市大氣環境質量狀況。

針對揮發性有機物污染特征，加強對使用行為的監管。一是規定產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應在密閉空間或設備中進行。二是對石化和加油站等企業和單位，要求采取措施防止泄露和揮發。三是著重強調了含揮發性有機物的原輔材料的使用情況的記錄。

針對機動車和非道路移動機械的特點，實行從生產到報廢全過程監管。一是把好新車準入關，明確汽車生產廠商對新車的質量保證責任。規定了汽車生產廠家在本市銷售的機動車應當符合新車準入的環境保護標準，并保證在規定的耐久性期限內穩定達標，對不能達標的，取消其在本市的銷售資格。二是確保在用車達標排放，規范定期檢測等行為。明確了機動車檢測機構、機動車所有者和使用者在定期檢測中應承擔的義務、遵守的規范。三是減少高排放車輛，淘汰老舊機動車。規定對超標排放、不符合在用車強制性規定的車輛，應當依法強制報廢。四是增加非道路移動機械排放污染防治規定。規定了在本市使用非道路移動機械的污染控制制度。

針對揚塵污染特征，實施行為控制。一是明確揚塵控制范圍，將房屋建筑、市政基礎設施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料運輸等活動均納入控制范圍。二是細化污染控制措施，按照來源，分別明確了各類產生揚塵的活動應當采取的措施。三是明確建設單位在防治揚塵污染中的責任，要求建設單位應當將防治揚塵污染的費用列入工程造價，并在工程承發包合同中明確施工單位防治揚塵污染的責任。

四是完善監測技術體系。環保部門負責統一監測、發布大氣環境質量狀況。排污企業必須自行監測，排放量大的企業還必須安裝在線監測并自行發布污染物監測信息。環保部門組織監測網絡進行監測，并公開監督監測的數據信息。

《條例（草案）》分三種情況分別加大處罰力度；一是針對現行規定罰款額度過低的問題，對上位法沒有規定的行為，提高了罰款額度，最高可罰50萬。二是對需要立即停止排污的，規定了查封排污設施的措施。三是對屢犯不改的情形，規定了加倍處罰制度。

《條例（草案）》說明中說，《條例（草案）》與現行實施辦法相比，理念有所轉變，制度有所創新，更加符合本市新階段大氣污染防治的實際需要：一是針對大氣污染物排放總量居高不下的現狀，設置總量控制專章，明確了對機動車數量和燃煤總量進行控制。二是針對顆粒物污染突出的實際，細化機動車污染防治規定，增加防治揮發性有機物污染、非道路移動機械污染的防治內容，專章設置“污染物揚塵污染”。三是針對違法成本普遍偏低的現實情況，加大處罰力度，提高處罰額度，增加加倍處罰、查封等措施。

市人大常委會提出

十方面意見和建議

市人大常委會審議認為，《條例（草案）》以改善空氣質量為目標，以實施大氣污染物排放總量減排為主線，將大氣污染防治同產業結構調整、能源結構調整、推動經濟發展方式轉變有機結合，由注重末端治理向注重源頭治理轉變，重點規定了主要污染物總量控制制度、排污許可制度，并針對燃煤、揮發性有機物、機動車、工地揚塵等不同污染源，設定了相應控制措施。《條例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有較強的針對性和可操作性。同時，市人大常委會提出了以下修改意見和建議：

一是關于基本原則。市人大常委會認為，首都經濟和社會發展不能以犧牲環境為代價，必須兩者兼顧，如不能兼顧，應明確環境保護優先的發展原則。此外，部分專家提出，應當增加“污染者擔責”和“公眾參與”的原則。在防治方法上，應對污染物排放實施從源頭到末端全過程控制。

二是關于政府職責。市人大常委會認為，加大政府財政投入力度，是大氣污染防治工作的重要保障。本市大氣污染防治設施建設和升級改造、老舊機動車淘汰等，均需要市和區縣人民政府加大財政投入，發揮財政資金的引導作用，應當在法規中增加保障財政投入的內容。

三是關于環境影響評價。市人大常委會認為，為使環評制度在大氣污染防治工作中切實發揮作用，確保建設項目符合本市大氣環境要求，應依據《中華人民共和國環境影響評價法》的規定，明確環境影響評價作為其他行政許可前置條件的法律地位，增強其制度剛性。

四是關于重污染天氣應急措施。市人大常委會認為，為了保護居民身體健康，應對重污染天氣帶來的不利影響，本市應加強重污染天氣監測預警體系建設，制定應急預案，增加土石方作業和露天停工等重污染天氣應對措施，完善應急預警和應急管理相關內容。

五是關于總量控制。市人大常委會認為，要對主要污染物排放實施總量控制，是本市實現大氣污染物總量減排、優化產業結構的重要手段，應對相關內容予以完善，增強可操作性。在調研中，部分專家學者提出，應明確實施總量控制的主要污染物種類。有專家學者還提出，總量控制制度作為本市大氣污染防治基本制度，其具體目標、要求和排放總量指標取得途徑，應向社會公開，并應明確逐年減少排放總量的要求。

六是關于防治固定源產生的大氣污染。建立高污染燃料禁燃區制度是本市調整能源結構、減少燃煤總量的重要措施。市人大常委會認為，《北京市清潔空氣行動計劃（2011-2015年）大氣污染控制措施》等規定中行之有效的管理措施，可通過法規予以進一步規范和固化。《條例（草案）》規定了本市綜合考慮城市功能定位和大氣環境質量狀況，對高污染行業進行調整。市政府相關部門建議，調整的高污染行業范圍應與國務院有關文件相協調，增加禁止新增煉焦和有色金屬冶煉項目的規定。市人大常委會認為，對產生揮發性有機物污染大氣環境的原料和產品進行源頭控制，可降低末端監管的成本，有利于促進企業達標排放，應充實揮發性有機物產品標準的相關內容。

七是關于防治機動車排放污染。調研中有市政府相關部門和專家提出，《條例（草案）》規定的機動車數量調控政策，應當單列一條。同時，調研中還發現，本市目前仍有1.9萬輛在用高排放黃標車。據測算，每輛黃標車的排放量相當于14輛達到國IV排放標準機動車的排污總和。市人大常委會認為，為落實國務院統一部署，應在條例中明確本市將限制高排放機動車上路行駛的規定。

八是關于防治揚塵污染。市人大常委會認為，《北京市清潔空氣行動計劃（2011-2015年大氣污染控制措施》中規定將施工揚塵違法行為納入建筑企業信用管理系統，作為招投標的重要依據。這些行之有效的管理措施應予以固化。同時，為進一步加強建筑垃圾運輸車輛的監督管理，應要求運輸車輛安裝衛星定位系統，杜絕道路遺撒。

九是關于法律責任。調研中發現，市民對露天燒烤意見較大，有關政府部門建議應完善處罰方式，增加對為露天燒烤食品提供場地的單位和個人進行處罰。調研中發現，機動車檢驗機構弄虛作假、對排放不達標的車輛違法發放監測合格證的現象仍時有發生，市人大常委會認為，應明確對這種嚴重故意違法的檢測機構，可適用吊銷檢測資質的規定。同時，有相關政府部門和市民代表提出，應加大對銷售不符合國家和本市標準車用燃料違法行為的處罰力度，增設吊銷經營資質的處罰。同時，有專家、市人大代表等提出，應在法律法規允許范圍內，盡可能加大對違法行為的懲處力度。為此，市人大常委會建議：一是取消加倍處罰的罰款上限。二是借鑒重慶和深圳地方立法經驗，增加“按日計罰”。三是增加對行政機關工作人員失職、瀆職等違法行為的法律責任。四是增加對嚴重違法行為追究刑事責任的規定。

十是需要進一步研究的問題。一是關于區域聯防聯控。部分區縣人大常委會、專家和市民代表均提出，應進一步細化區域聯防聯控措施。但因京津冀及周邊地區聯防聯控牽頭部門為國家環保部，生態補償等相關工作機制的制定部門均應為環保部，本市條例不宜規定更加具體的內容。《條例（草案）》中關于建立重大污染事項通報制度，逐步實現重大監測信息和污染防治技術共享，開展大氣污染防治區域合作的規定，能滿足目前工作需要。建議對本條內容進行更加深入研究后再做修改。二是關于其他移動污染源排放監管。有企業和專家學者提出，據初步測算，本市航空器每年消耗燃油400萬噸，約占全市消耗總量的40%。對大氣環境造成較大危害。有企業和市民代表提出，地鐵剎車盤片消耗、機動車輪胎與地面摩擦，均產生大量粉塵，影響大氣質量。但目前國家對航空器排放污染、軌道交通排放污染和輪胎摩擦污染的監管尚處空白，缺乏相應標準和基礎研究。此外，航空器排放監管涉及航空安全問題，地方缺乏有效監管手段。為此，市人大常委會建議對其他移動污染源排放監管進行更加深入的研究。