本市推出市政基礎設施領域市場化建設試點

張自然

日前，本市出臺了《引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》（簡稱《實施方案》），以期引進社會資本尤其是民間資本參與市政基礎設施領域的投資、建設和運營。這一試點方案的總體思路和政策要點是什么？政策的創新點和亮點是什么？具體在哪些領域哪些項目上擬引進社會資本？記者請市發改委有關負責人對這一政策進行了詳細解讀。

《實施方案》總體思路和

主要措施

市發改委有關負責人表示，《實施方案》的總體思路是：按照市場化建設、產業化經營的基本方向，對具備一定經營條件的市政基礎設施領域，放開增量、盤活存量，分類推進、試點先行、建立投資、補貼與價格的協同機制，完善投資、建設與運營的市場化體系，不斷提升市政基礎設施領域發展水平。

這位負責人表示，此次出臺方案的最大特點是具有很強的可操作性，不僅明確了改革的方向和原則，且提出了具體、可操作的路徑。對每個領域都詳細設定了市場化建設運營的實施模式、政策條件，以及具體的技術經濟指標。在領域內部，也分類做了細化說明，如增量項目如何操作、存量資源如何盤活；經營性項目、準經營性項目和非經營性項目分別采取什么模式、享受什么政策等。企業參與市場化建設時，行業主管部門進行管理和服務時，都可照著這份方案來“對號入座”，有利于政策最終落到實處。

《實施方案》的主要措施主要包括四個方面：

一是拓展空間，分類推進市政基礎設施領域投資建設運營體制改革。對于增量項目。對經營性領域（包括燃氣、電力和非基本公共服務等），依法放開建設和經營市場，積極推行投資運營主體招商，政府不再直接投入。對準經營性領域（包括軌道交通、收費公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等），以公共私營合作制（PPP）、股權合作等方式，通過建立投資、補貼與價格的協調機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。對非經營性領域（包括基本公共服務、排水管線、普通公路及城市道路、垃圾轉運站、堆肥填埋場，滲瀝液處理廠、交通樞紐等），采取捆綁式項目法人招標等方式由社會投資人組織實施，也可由政府回購或購買服務。

市發改委有關負責人表示，《實施方案》將市政基礎設施領域分為經營性領域、準經營性領域和非經營性領域，具體的界定標準是：經營性領域是指一定期限內經營收入能覆蓋建設和經營成本，并能形成合理利潤的領域，如燃氣、電力和非基本公共服務等領域。準經營性領域是一定期限內雖有一定經營收入，但無法完全覆蓋建設和經營成本，或是雖可基本實現“保本微利”，但前期投入較大、投資回報期較長的領域。這些領域僅靠市場配置無法達到供需均衡。如軌道交通、收費公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等領域。非經營性領域指基本無經營收入的領域，如基本公共服務、排水管線、普通公路及城市道路、垃圾轉運站、堆肥填埋場、滲瀝液處理廠、交通樞紐等。

二是完善政策，建立投資、補貼與價格的協調機制。穩步推動價格市場化改革。按照補償成本、合理收益、節約資源及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，建立定期審價制度，逐步調整理順價格收費水平，建立科學的價格形成機制。多渠道完善投資回報補償機制。通過合理的政府投入，減少部分企業投資；通過引入市場競爭機制，推動投資運營公開透明，壓縮部分企業成本；通過將財政運營補助轉變為政府購買服務，增加部分企業主營業務收入；通過依法依規配置企業一定的土地開發權，以及符合監管要求的廣告、商鋪、冠名等經營權，增加一部分企業其他經營收入。

營造公平透明的政策環境。根據行業特點和經營屬性，行業主管部門進一步加強行業監管，分行業設定技術規范，明確行業標準、服務質量和監管細則，保障城市公共安全；政策管理部門分類明確土地、規劃、財稅、金融等重點政策，細化支持標準；專業公司要打破壟斷，配合落實市政配套條件，按管理體制和協議約定分擔成本。

三是培育主體，做優做強市政基礎設施領域建設運營企業。重點扶持一批社會投資骨干企業引導和支持行業內骨干企業參與本市市政基礎設施領域建設運營。對于民營企業，《實施方案》強調了“同等待遇、公平擇優”的原則。其和國有企業享受同樣的土地、價格、投資回報、市政配套等政策，公平地參與各領域的競爭。當然，一些民營企業特別是中小企業，在資金、規模等方面競爭優勢不明顯，對于這種情況，政策鼓勵采取股份制、委托運營、合資組建項目公司、設立股權基金、債轉股等方式，吸引社會資本進行股權投資和項目投資。

四是明確路徑，創造公平競爭的市場環境。明確經濟技術指標。對向社會招標、招商的項目，應事先明確項目名稱、內容，經營期限，產品或服務數量（設計能力和基本服務量），質量和標準，投資概算構成，投資回報方式，價格確定及調整機制，必要的政府投資、財政補貼及政府承諾等事項，向社會公布，方便企業公平參與。

規范招商方式。可采取公開招標、競爭性談判等多種方式公平擇優確定社會投資人。

實行清單預告制度。重大項目建設信息提前向社會公布。項目推介實行集中推介與分散談判相結合的方式，前期廣泛發布招商信息，項目啟動后選定重點意向投資人，成熟一個，推進一個。

試點主要領域和試點項目

市發改委有關負責人表示，近期，本市選擇軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處理和鎮域供熱等6個條件相對成熟的領域，開展市場化試點。下一步，在總結試點經驗的基礎上，逐步擴大市場化建設的規模和領域。結合“十二五”規劃，此次6個領域共推出試點項目126個，總投資3380億元，擬引進社會資本1300億元。具體內容包括：

軌道交通：新建線路，主要采用PPP模式；在建線路，采用“股權融資”或“股權融資+委托運營”模式；已開通線路，可采用融資租賃、資產證券化、股權轉讓等方式進行盤活。軌道交通共12個項目，首期地鐵14號線等3個項目擬引社會投資約490億元，后續地鐵7號線等9個項目擬引社會投資390億元。

城市道路：對符合規定的國道等重要普通公路及城市快速路，可采用BT模式建設。支持有條件的項目，按市場化原則綜合建設與公共交通相關的經營設施。國道110二期等3個項目，擬引社會投資約60億元。

綜合交通樞紐：對于周邊土地資源豐富的樞紐項目，在交通允許的情況下，采取將公益性的交通樞紐和經營性開發作為整體捆綁實施的一體化建設模式，通過項目法人招標或土地帶條件招標等公開競爭方式，確定綜合開發單位。綜合交通樞紐領域共7個項目，首期蘋果園交通樞紐項目擬引進社會投資約30億元，后續望京西等6個項目擬引進社會投資超過50億元。

污水處理：新建再生水廠按照“企業建廠、政府配網”的原則，主要實行建設-經營-移交（BOT）方式。在建和已建成的新城、鎮鄉污水廠，可采取委托運營或移交-經營-移交（TOT）方式，在一定區域內實現規模化運營。污水處理領域共79個項目，首期鄭王墳再生水廠等10個項目擬引進社會投資約80億元，后續新城、鎮鄉再生水廠等69個項目擬引進社會投資約40億元。

固廢處理：新建生活垃圾和餐廚垃圾處理設施，主要以公共私營合作制（PPP）、股權合作等方式建設；新建建筑垃圾處理設施項目，主要采取企業直接投資方式建設運營；新建轉運站、填埋場、滲瀝液處理廠、糞便處理設施等非經營性項目，可采用社會投資人出資建設，政府采購并分期付款的方式；在建和已建成項目可采用TOT或委托運營方式。固廢處理領域共11個項目，首期海淀區循環經濟產業園再生能源發電廠等4個項目擬引進社會投資約32億元，后續首鋼建筑垃圾處理廠等7個項目擬引進社會投資約30億元。

鎮域供熱：熱源由企業以BOT模式投資建設，一次管網原則由區屬專業公司投資建設，二次管網由產權單位建設。熱網系統由委托運營商運營、管理和維護，實行規模化經營。鎮域供熱領域共13個項目，首期門頭溝區齋堂鎮鎮區供熱工程等7個項目擬引進社會投資約5億元，后續6個項目擬引進社會投資約5億元。

有擔心市政基礎設施領域向社會資本放開，實行市場化建設后，是否意味著價格也會隨之放開？市發改委有關負責人表示，價格是市政基礎設施領域市場化改革政策中的關鍵一環，既關系著企業能否獲得合理的投資回報，又與人民生活息息相關。因此，對于價格在方案中有詳細的設計，一方面特許經營項目應執行由價格主管部門制定的政府定價或政府指導價，其他項目執行行業統一價格政策，另一方面，政府將按照補償成本、合理收益、節約資源及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，建立定期審價制度，逐步調整理順價格收費水平，建立科學的價格形成機制。

該負責人同時表示，之所以選擇市政基礎設施領域作為市場化的重點改革領域，主要有三個原因。首先，本市民間投資約占全社會投資30%左右，9成左右集中在房地產業、制造業、信息服務業及商貿流通業等行業，市政基礎設施領域仍以政府投資為主，市場化程度相對較低，因此吸引社會投資的空間也較大。其次，在發展新階段，首都城市功能完善和人民日益增長的多樣化、多層次需求對公共產品和公共服務供給提出了更高的要求。再次，市政基礎設施領域市場化建設涉及的方面較多，改革難度也較大。正因如此，通過推進過程中不斷地解決問題，總結經驗，形成的積累也就更有價值，為更大規模地進行市場化改革，鼓勵和引導民間投資健康發展打下有利基礎。此外，本市其他領域（如養老、醫療、文化創意產業、體育、旅游等）吸引民間投資的政策研究也在同步展開，各領域可相互借鑒，相互促進。

該負責人表示，試點項目是從本市“十二五”規劃綱要，及相關區域、領域的專項規劃目標及重點項目儲備出發，結合此次《試點方案》的總體思路和主要目的選擇確定的。具體說：一是完善城市功能，如軌道交通、污水處理、固廢處置等領域，選擇了一批重大項目作為市場化建設試點，就是為了發揮投資運營多元化帶來的優勢，不斷完善首都城市功能。二是滿足民生需求，相對于軌道交通領域的大項目，還選擇了一些區縣屬的、規模較小的項目，如鎮域供熱項目等，這些項目雖投資額不大，但與當地居民切實需求息息相關。因此希望通過市場化手段，為切實改善民生進行積極探索。三是有代表性。在選擇項目時，注重其典型性和代表性，希望通過若干試點項目的推進，不斷發現問題，解決問題，為今后此類項目的實施積累經驗，如蘋果園交通樞紐等。

《實施方案》提出關鍵政策

《實施方案》主要包括土地使用、價格政策、投資回報、市政設計配套、基本技術經濟條件、政策調整與協議變更等關鍵政策。市發改委有關負責人表示，此次政策進行了分類細化設計，凡是不需要公開競爭和深入談判確定的內容，凡是反映行業共性規律和基本要求的內容，《試點方案》中都清晰地擺出來，為社會資本進入提供公開透明、清晰可操作的制度框架。

社會資本參與市政基礎設施領域市場化建設享受怎樣的土地政策？該負責人表示，為保障市政基礎設施領域市場化改革項目順利推進，《實施方案》分類詳細設計了土地供應政策。基礎設施和市政公用項目，原則以劃撥方式供地。土地使用權期限與特許經營期限一致，特許經營期滿后，應連同地上物一并無償交給政府。涉及一體化建設的項目，分情況采取協議出讓、租賃、招拍掛出讓等方式供地。鼓勵土地使用權人在符合規劃的前提下利用自有土地建設市政基礎設施。

在政策設計中，如何從規劃條件上保障市政基礎設施領域市場化建設項目落地？該負責人表示，為保障市政基礎設施領域市場化建設項目落地，市規劃委專門研究了配套政策，對市政基礎設施領域市場化建設項目將優先預留規劃條件，加快編制專項區域規劃和行業規劃。其中，對于軌道交通等城市基礎設施建設領域，將進一步統籌規劃布局，加大協調力度，促進項目落地。

市政基礎設施領域市場化項目在協調推進過程中還享受哪些優惠政策？該負責人表示，參照本市重點工程管理辦法，《實施方案》給予市政基礎設施領域市場化項目“四個優先”的保障政策，即優先配置資源、優先辦理手續、優先協調調度和優先督查考核。尤其在方案審查、耕地占補平衡、先行用地、資金保障、安置房源、市政配套、施工保障等關鍵方面，集聚全市優勢力量充分保障。

有擔心表示市政基礎設施領對社會資本開放是否會帶來安全或供給不穩定等問題。該負責人表示，市政基礎設施領域對社會資本開放針對的是投資人身份而言，即無論企業的規模、屬地、所有制如何，都可以公平參與。但在專業方面的準入限制依然有，為保障城市公共安全和公共產品的有效供給，市行業主管部門會進一步加強行業監管，分行業設定技術規范，明確準入標準、服務質量和監管細則。對在特定市政基礎設施領域有投資意愿，但缺乏相應技術實力和專業經驗的投資人，可通過與現有企業組成投資聯合體的方式參與相關項目，實現優勢互補。