北京地鐵公交票價該不該漲？

李川

日前，一項由北京市交通委員會開展的《北京交通運輸業經濟統計專項調查》正在進行。有媒體報道，這項年底出結果的調查，將成為北京地鐵公交漲價的憑據。對此，北京市交委相關負責人表示，漲價目前還在研究中，一切等調查結果出臺后公布。

先不論大容量城市公交會不會漲價，從該不該漲價的角度去看，自2007年開始，北京地鐵公交線路就開始實行刷卡成人4折、學生2折的優惠政策，絕大部分線路成人乘車只要4角錢，地鐵則執行兩元通票政策。此項舉措為北京帶來了“惠民”、“公益”名頭的同時，也帶來了一些不利影響。

第一，地鐵公交營運成本不斷上升，收入已經彌補不了成本，運營公司持續虧損。造成公交地鐵營運成本不斷增加原因在于：一是城市人口持續增加，對公交、地鐵的需求量日益增大，需要更多地鐵公交車輛提供服務；二是服務標準的提升要求車輛不斷持續更新，環保車、空調車的比重不斷增大；三是人工成本、燃料成本、車輛維修成本、財務成本等在不斷上升。

第二，北京市公共交通的財政補貼已經成為沉重包袱，逐年增加。有專家認為，地鐵公交等大容量公共交通應該屬于盈利性質的，政府應該將有限的資源與金錢用在更有價值的地方，比如教育、醫療與改善低收入住房條件等基本公共服務方面的投入，過多的放在公共交通方面是一種效率損失。簡單說，財政補貼是一塊蛋糕，“行”上用的多，“衣”、“食”、“住”就會用的少；交通上占得多，菜籃子、藥罐子就分得少。另外，還有專家認為，政府補貼應該針對特定人群，而不應是所有人，很多北京市民并不是負擔不起公交費用，他們急需的是通暢的交通，而真正需要政府交通補貼的，只是少量的低收入群體。

“公交優先”是大型城市交通發展的主要方向。為了增加公共交通的吸引力，實行較低的公共交通票價，固然方便、實惠了百姓，但如果需要靠越來越高的財政補貼來支持，則是不可持續的，也不能價格一漲了之。地鐵公交漲價受到普遍關注，很大原因在于這件事背后隱藏著如何處理市場規則和社會福利的問題。那么，解決北京地鐵公交價格問題的未來出路在哪里？

首先，需要厘清地鐵公交這樣大容量公共交通工具的定位及性質。地鐵公交運營公司具有兩個最基本的特性：公益性和壟斷性。公益性體現在地鐵公交承擔著城市公共交通運輸服務的重任，決定了運營企業不是完全意義上的盈利性企業，不能片面追求利潤最大化，或多或少承擔了部分政府責任。公益性也決定了政府對企業有推脫不掉的關系和責任，必須給予企業必要的支持。壟斷性的存在使企業缺乏有效競爭，缺乏降低成本、提高質量的內在動力，缺乏經營活力，很容易以政策性虧損掩蓋企業內部的管理問題。另外，從交通運輸行業的角度來講，地鐵公交又具有另一性質——可盈利性，即可通過市場化的經營、價格的調整彌補成本甚至微利。

公益性決定了地鐵公交運營企業不能完全按市場化去運營，政府對價格實行管制，成本增加部分如果無法通過市場來消化，將以政府財政補貼的形式進行彌補。壟斷性的存在，決定了企業缺乏改革、提升效率的動力?？捎缘拇嬖?，則為地鐵公交市場化提供了可能性。

地鐵公交的三大特性，決定了要解決北京地鐵公交價格問題，必須加大改革力度，分階段、分步驟的建立兩大機制，即價格、補貼、投資三方聯動機制和市場競爭機制，來改變完全依靠財政補貼來維持經營的現狀。

建立價格、補貼和投資三方聯動機制。近期，需要通過適當的價格調整來消化企業的基本運營成本，解決成本與價格倒掛問題。即以目前階段不含折舊的企業成本來確定價格，建立具有順出功能的價格機制，價格調整未到位前應由財政補貼予以支持。其次由政府承擔企業正常的設備更新與改造資金，以折舊為基本依據，參考企業實際發生的更新改造資金給予專項定額補貼，建立具有激勵約束功能的補貼機制。再次，以北京經濟社會發展需求為基礎，參考財政支出能力確定新建項目（如新建地鐵新線）的規模和速度，建立具有融資功能的投資機制。

遠期來看，可對地鐵公交運營企業探索由政府補貼機制向政府購買服務機制的轉變途徑，明晰政府的監管約束職責以及企業的生產經營職責，最終理順政府與企業之間的關系。政府購買服務機制有以下幾個主要環節：一是采取政府購買服務的理念、政府與企業建立契約關系，明確政府與地鐵公交運營企業的責任和義務；二是政府對地鐵公交運營企業的工作、質量、價格等提出標準；三是政府核定企業的成本定額；四是政府對核定的企業成本與確定的價格之間的差額予以補償；五是建立企業經營外部條件變化的成本調整機制；六是根據企業的盈利水平確定企業的發展能力，建立投資機制；七是以3到5年為一個購買周期。

建立市場競爭機制?？陀^的說，地鐵公交運營進行市場化改革有一定的難度。一是公益性行業，受政府政策及價格管制政策的影響，企業難以贏利，沒有吸引社會投資者的條件；二是公益性企業的運營直接關系到老百姓，保障性、安全性的要求很高，政府需要有較強的管理能力，引入社會投資者存在一定風險；三是壟斷性行業、特別是自然壟斷性行業，它的特點決定了不適合完全市場化，只能適度市場化。但北京、上海地鐵公交均進行過市場化改革的探索。

1999年，北京巴士股份有限公司成立，得益于公交總公司的大力支持，巴士公司發展迅猛。2006年6月，北京市政府對北京巴士進行了資產置換，北京巴士公司將所擁有的城市客運業務劃歸北京市公交集團公司運營，其他相關負債與所擁有的郊區客運、駕駛培訓、旅游和汽車租賃業務劃入上市公司，巴士公司退出運營。地鐵4號線則引進港鐵，以“PPP”模式進行運營，目前來看比較成功。

上海先后進行了三輪市場化路線改革：首先，1996年上海公交取消月票，以票制改革帶動企業機制的轉變，13家公交分公司全部成為獨立法人，走上了自主經營、自負盈虧的市場化發展道路。通過改革，上海公交行業逐步形成了市場化競爭格局，提高了運營效率和企業經營水準，以往每年最高達8億元的政府補貼也成為歷史。其次，2001年的第二輪公交改革，在車輛數量、線網面積，公交線路布局上作了大的調整。到2004年11月，上海市公交線路已擴容至591條，運營車輛增至18300多輛，其中空調車6000多輛。最后，第三輪改革在原來政府財政補貼取消的基礎上，在政策上大力推行公交優先，對公益性強的公交發展項目還是應當給予適當的財政補貼。對低檔次、有污染的車輛設備不補貼，限時讓其退出運營市場；對高技術含量的車輛購置、換乘樞紐站建設予以一定的公益性補貼。在此基礎上，建立多檔次的服務體系，實行優質優價。經過三輪改革，上海市公交體系已經明顯體現了市場主體多元化、股權結構多元化、經營業務多元化、公司管理多元化的特色。另外，上海市地鐵建設采用的也是商業化模式，使融資壓力和融資風險得到合理分攤。其主要做法是將項目的投資、建設、運營和監管分配給不同的主體。上海市政府除每年向軌道交通投資公司（申通地鐵）給予一定撥款外，只履行軌道交通宏觀監管責任。申通公司以控股方的身份組建項目股份公司，并負責項目的融資。在項目建成以后，申通公司以招標的形式確定項目運營權的歸屬，并與中標公司明確運營目標。同時，申通公司負責組織盤活已形成的資產，籌集資金償還建設期債務。據悉，上海地鐵開通后幾年內大多能實現贏利。

從北京、上海兩地地鐵公交市場化改革的過程可以看出，在確保公共交通運輸服務質量和安全的前提下，可以進行適當市場化，以競爭帶動企業活力，提升公共運輸服務質量和效率，降低政府資金投入。

總的來說，北京地鐵公交要堅持以大眾利益為導向，以促進企業健康發展、減輕政府財政壓力為目標，建立起與我市發展階段和發展狀況相適應的價格、補貼、投資三方聯動機制和適度競爭的市場化機制，更好的提升公共交通服務質量。同時，需要加強城市交通規劃與管理，加強企業內部管理，多管齊下，使居民擁有良好的出行大環境。在改革的過程中，需要統籌兼顧社會公眾的經濟和心理承受力、企業健康發展的活力及政府財力和管控力，遵循客觀經濟規律，循序漸進，逐步到位。

（作者單位：投資北京研究院）