我國行政區劃存的問題與變革

吳吞吞 譚波

摘要：我國的行政區劃歷年來廣為人們詬病，尤其是有關層級過多行政效率低下更是飽受攻擊。因此，行政區劃改革是大勢所趨。本文著重對我國行政區劃出現的問題進行研究，并對行政區劃改革方向進行展望，對改革提出了自己的建議和看法。

關鍵詞：行政區劃 政治體制改革 問題

一、現行行政區劃簡介

1982年憲法第三十條規定，我國行政區劃的層級實行三級制。但實際情況是，十一屆三中會會以后，對1982年《憲法》規定的行政區劃作了凋整，各省逐步實行省、市、縣、鄉四級行政建制，同時實行“市管縣”體制。有些地方甚至形成了形成了五級制。

二、行政區劃問題

1.行政管理層級過多、幅度偏小

當前，我國行政區劃有虛四級、實四級制、虛五級制、實五級制。虛四級制是因為我國大部分省或自治區在省、自治區與和縣市之間設置了省級政府的派出機構。實四級制是隨市管縣體制推行而出現的。另外，在多數省、不設區的市和市轄區政府設立了自己的派出機關，即街道辦事處，這些街道辦都可以視為虛五級制的表現。此外，在西藏、新疆自治區個別地方，還存在實五級制。

由于層級繁多，使各層級地方政府管理幅度偏小。截至2004年底，全國27個省與自治區管轄了333個地級行政單位，平均每個省或含自治區管轄12.3個地級行政單位；全國共2010個縣級行政單位僅轄6 個縣級單位。在經濟發達地區，如山東棗莊市、湖北隨州市只轄1個縣級市，還有少數地級市不轄任何縣市。

2.政區規模不合理，且差異懸殊

總體上，自古以來我國行政區劃中省級一直實行的“大而多”的模式。“大”主要指省區面積大，“多”則指的是行政區劃層級多、省區所轄人口較多。由于各種原因，各省之間存在比較明顯的自然、社會經濟、文化民族等差異。由于這些差異的存在，加上省級行政區劃設置過少，導致管轄區域面積過大，人口眾多，難以有效管理。

3.區界劃分多爭議，糾紛迭起，影響團結

據統計，67條省界線中只有一條省界經過勘定屬法定線，其余66條，大約有40000公里從來全面勘定過，其中大約有93600公里存在爭議。

隨著社會、經濟的發展，資源緊缺越來越嚴重，對于省界上土地、森林、草原、礦藏、水域等自然資源的爭奪越來越激烈，省界爭端引發的矛盾越來越嚴重。省界糾紛，往往牽動著民族、經濟發展問題，不僅對社會穩定有巨大影響，而且導致了嚴重的經濟損失。資料表明，全國每年發生省界糾紛造成的損失超過l億元。

4.法律法規不足，執行不力

行政區劃法律法規，既是國家進行國土劃分的依據，也是國家建設政權、配置資源的法律確認。因此，行政區劃領域法律法規的不完善、不合理，不僅影響行政區劃的科學性，而且會影響到經濟建設、民族團結和地區穩定。

三、我國行政區劃改革方向

1.增加省級行政單位數量，減少行政管理層次

縱向來看，歷史上我國地方一級行政區劃大多在40—50之間，如秦設44個郡，唐設40-50個道。橫向比較，美國國土面積小于我國，設立50個州。因此，可以將省級政區增加、劃小。

具體地，可以逐漸取消市管縣體制，實現市、縣分設。即把原來的地級市分類，按照城市規模分成大、中、小城市，如此既能讓地級市集中精力進行城市建設，又能增強縣域經濟的活力，并且能為省直管縣做好鋪墊。其次是撤消鎮建制的街道辦事處，讓縣政府直接負責，著手縣城的建設、管理和服務大計。

2.增加直轄市數量，發揮經濟帶動作用

目前，我國共有4個直轄市，這些直轄市，擁有雄厚的經濟實力，發展勢頭良好，對于推動國家經濟發展有巨大作用，而且對周邊省份和地區輻射效應十分明顯。經多年發展，我國目前還有許多類似大城市，如武漢、大連、沈陽等，沒有完全發揮應有的帶動作用，可以增設直轄市，提高其行政級別，給予優惠政策，帶動相關區域經濟的發展。

3.注重行政區劃研究，科學合理地進行區域劃分

行政區劃涉及到地理學、政治學、經濟學、社會學、人口學等諸多學科和領域，不仔細研究其基本理論則容易出現區域劃分不科學不合理，并造成現實中的不便利，引發種種沖突和矛盾。實踐中，要改變行政區劃理念，以發展經濟方便人民為目標；妥善處理有爭議的行政區邊界，對于有爭議的界線，應在實地勘探考察的基礎上，在尊重民情民意的前提下，由法律法規明確規定，避免遺留后患和矛盾。

4.健全有關法律法規，嚴格依法調整與改革

依法治國是我們必須堅持的原則。行政區劃也應做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

（1）提高行政區劃立法質量

行政區劃立法，多為一時所需而制定，因而在執行中常常發生矛盾。比如，“市管縣”成為一陣風時，不顧城市的發展水平，盲目要求所有市都要帶縣。結果導致經濟比較落后的佳木斯市竟帶了13個縣。行政區劃立法，不是趕時髦，也不能只顧眼前行政事務之需要，而要考慮行政管理與社會，與歷史等多方面關系，處理好眼前利益與長遠要求的關系，盡量使立法帶有前瞻性和預見性。

（2）加大行政區劃執法力度，補充增加違法處罰條款

整體來看，我國行政區劃法律法規不僅內容顯簡單粗略，而且在執行中也缺乏有力監督和約束，缺少對違法行為的懲罰規定。所以，加強行政區劃法律的執法力度，并輔以合理的懲罰手段，嚴肅行政區劃管理，落實行政區劃法律法規。

（3）大力灌輸法律至上的理念，要努力培育法治意識

行政區劃改革，是一項關乎民生的重大政治變革。民眾的理解參與，是改革成功的重要基礎。行政區劃能否依法進行穩步推進，關鍵還在于增強民眾法治意識，對違背法治精神的人治現象，要敢于進行揭發、舉報。同時，公務員也要樹立法治意識，用法律約束自己行為，做到以身作則。

我國行政區劃改革，勢在必行，但其過程必然復雜艱辛。以上總結的行政區劃的問題及其改革方向，只是筆者個人思考。我深知水平有限，研究不夠深入。今后會繼續思考，也期待我國行政區劃改革能早日提上議程，成為政治體制改革的引擎和航標。

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