基于合作治理視域下的我國城市社區治理路徑探析

蘭奎

[摘 要]城市社區治理是近年來社會建設中備受關注的問題，它直接關系到我國城市社會管理體制的根本變革、關系到我國城市化的推進和社會和諧。以合作治理理論為研究視角，在城市社區治理主體定位、治理事務分類、治理流程再造、治理機制構建等方面進行探索，從根本上解決社區治理過程中政府越位、社區居委會錯位、非政府組織缺位。

[關鍵詞]合作治理；城市社區；治理路徑

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0039 — 02

一、合作治理理論

20世紀90年代興起于西方的治理理論及時化解了“政府失靈”和“市場失靈”帶給全球的治理危機，它強調多權力中心，認為政府并不是公共權力的唯一主體，是一種“有限政府”，只有與公民等多元主體良好的合作，才能實現一種雙贏，治理的目標是最終實現“善治”。合作治理理論建構的多元網狀治理系統，政府不再是主導或核心，而是與其他治理主體相互平等，他們通過建立的平等對話機制制定公共政策、進行公共決策，從而實現對社會公共事務的管理。合作治理是一種不同于參與治理的創造性的治理模式，它是基于這樣一種歷史發展趨勢而提出的：人類社會正在走向一個重視社會自治的歷史時期。在這個歷史時期中，社會中的每一個自治系統都與其他系統共生于一個共有的大環境中。在這種“共生中，每個系統都要對自己的個體自主性作些犧牲，通過互相交換和互相參與，獲得新的自主性層次，在環境中建立起更高的協調系統。”〔1〕在這里，共生依賴于個體的自主性，沒有自主性就沒有共生的問題。在自主性作出犧牲的時候，僅僅意味著融合，即融合為一個統一體，同時，又在融合為統一體的過程中獲得更大的自主性。所以，合作治理模式中的自治組織，可以通過犧牲自主性而實現合作，卻不會在犧牲自主性的時候喪失自主性，反而會在合作中獲得更大的自主性。〔2〕回顧歷史，我們很清楚的認識到，我們人類的文明是通過人與人、人與其他組織的不斷合作而逐漸發展起來的，文明演進過程中的每一個更高層次，其結果都必然導致在更大范圍的合作。在市民社會，那些規模龐大的都市能夠完好的運行，單靠政府一己之力是遠遠不夠的，還需要有市民社會的那些非官方自愿性團體和個人機構的積極參與和首創精神，需要各個區域單位及其行動，所有這些都離不開在更大空間、范圍上進行的合作。〔3〕而城市社區在其作為人類文明發展的一個重要場域時，它更需要以多元主體的合作來推進其文明的不斷向前發展。〔4〕人們需要與他人合作行動，出于合作的需要去了解他人和被他人了解。然而，當合作雙方都意識到對方的需要時，它們之間將會建立起高度的信任關系，這一信任將使雙方的關系得以繼續。〔5〕

充分發揮城市社區多元主體的作用，加強政府與社區組織、社區成員的合作。政府應大力支持非政府組織在社區內獲得開展活動的持續資源。非政府組織在加強自身能力和自身建設的同時，要積極同政府進行溝通、交流。合作治理是社會各種力量不斷成長的一種結果，通過社會的充分自治從而走向一種合作的治理將是一個確定無疑的歷史趨勢和發展潮流。

二、合作治理視域下的城市社區治理

（一）城市社區治理主體定位

城市社區要構建以 “黨組織、政府、社區居委會、非政府組織”為主體的四架馬車的合作治理。在公民社會還未完全形成時，政府作為主要的“公共產品”、“公共服務”的提供者，其重要性不可忽視，要保證政府對重組后社區資源的合理配置。治理主體的定位應該遵循：社區居委會在重組后的社區中的地位無疑得到了很大的提升，并擁有了以前所不完全具備的權力、財力和人力資源優勢，為實現自治提供了條件和平臺。非政府組織在這種機遇中必然會得到快速的成長，并形成一種不可小視的勢力。所以，當這些治理主體都擁有了相當的資本，特別是擁有可以進行平等對話的資本時，合作就成為可能。

（二）城市社區治理事務分類

成都市部分城市社區推行“居站分離”模式使政務和居委分開，以此來破解社區自治難題，通過在社區設置的工作站來承擔政府在社區的下沉事務，使社區居委會從繁雜的工作事務中解脫出來，有更多的時間和精力去帶領社區居民進行社區自治。但是單從此一層面進行的調整和創新并不是最優，必須要在社區公共事務的分類，真正做到事務分類，責任具體。結合目前社區治理機構設置及社區實際，綜合社區研究專家學者的意見，現將社區公共事務分為三個大類：即社區行政事務、社區自治事務、社區其他事務。分類后的社區公共事務實行治理主體負責制，社區行政事務的責任主體是政府組織，在目前社區主要可以通過政府在社區派出的組織——社區工作站（社區公共服務站）承擔；社區自治事務的責任主體是社區自治組織，在目前社區主要由社區居民委員會等負責；社區其他事務則由社區其他非政府組織負責。進行重新劃分后的社區事務和責任主體都將更加明晰，能大大提高社區治理的效能，同時也充分調動社區居委會的積極性，使其進行社區自治的空間更大。

（三）城市社區治理流程再造

流程再造（Bushiness Process Reengiiling）最初是在90年代由美國麻省理工學院教授邁可·哈默（Michael Hammer）博士和CSC管理顧問公司董事長詹姆斯·錢皮（James Chmpy）提出來的。在對傳統分工理論進行反思后，通過流程再造提高工作效率，以增強企業競爭能力，后被西方國家引入到政府管理中，成為新公共管理運動中“政府再造戰略”的核心內容。西方國家將“政府流程再造”引入政府部門，實施過程控制與結果導向并重的績效管理，取得了顯著成效。在城市社區合作治理中同樣要進行流程再造，從居民需求出發，然后多方參與主體根據居民需求，設計新的滿足需求方式，動員居民志愿者參與服務的提供，最后實現需求的滿足。這是一個上下結合、多元互動的循環回路。合作治理模式的特點是以社區為基礎的草根性，需求問題為導向的針對性，項目為載體的實體化。合作治理模式的核心是參與主體的多元化，有政府、社區、居民、社會組織等。實現的基本條件有兩點：一是政府購買服務的機制；二是社區組織的培育和社區服務的發展。

（四）城市社區治理機制構建

“利益的一致引出人類合作之必要性和可能性，而在合作中利益的沖突則更加強了正義原則的必要性。”〔6〕因此，我們在進行制度設計時，首先必須確定的是進行制度設計的這些行為主體是正義的、合作的、公益的，同時保證設計這個制度也是符合正義原則的。制度是制約和規范人們行為的一系列規則和總和。“制度的關鍵功能是增進秩序：它是一套關于行為和事件的模式，具有系統性、非隨機性。”〔7〕根據新的社區治理權限及其目標，社區合作治理系統應逐步建立和健全各項規范化的治理機制：

1. 公共政策決策和執行機制

美國政治學家戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。”我國學者、北京大學的陳慶云進行了較為深入的研究。把公共政策定義為： “所謂公共政策就是指政府根據特定時期確定的目標，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的一種行為準則。”〔8〕而公共決策機制是指擔負著公共決策任務的機構和人員所組成的組織體系以及制定政策的基本程序和制度。它依據管理層次和管理幅度的不同，可分為縱向結構和橫向結構。在重新整合的大社區組建以各治理主體為代表的社區合作治理理事會，設常任理事和非常任理事，形同聯合國的安全理事會形式，在公共決策中通過投票的形式進行決策。

2.公民參與對話和信任機制

在進行社區合作治理的過程中，要鼓勵和提倡公民參與治理公共事務，因為“參與和包容的方法是建立公民意識、責任意識和信任的最好辦法，而且，他們可以促進公共利益中服務的價值。”〔9〕同時要加強對社區所有的公共事務實行信息公開制度，重點在社區建立“社區論壇”、“社區聽證”和“社區對話”機制，使合作治理的各主體和社區公民平等參與社區公共事務的治理，彼此間建立信任、互惠、規范和網絡，培育公民精神、提高公民道德，建立社會資本。因為信任是合作的基礎，信任會使人們更愿意去合作，而在彼此之間的合作交往中所達成的互惠，又反過來增強彼此的信任，這種良性化的循環就使得人們之間的信任關系、合作關系變得越來越穩定、越來越牢固。〔10〕

3.合作治理的效能評估機制

根據合作治理公共事務的分類，建立效能評估標準和考核辦法，對治理責任主體定期進行評估和考核，將評估結果向社會公開，接受社會監督，同時對在公共決策執行中受損的團體或個人進行必要的補償，彌補決策失誤所帶來的損失，從而不斷促進決策的科學化和人性化，更加體現公平正義。

三、結語

合作治理理論倡導的平等、合作的理念對于優化我國城市社區治理有著積極的意義。但是，我們同樣要認識到合作治理依然存在著不可避免的困境和無法超越的現實，那就是它倡導的平等、合作理念如何才能實現。社區治理流程的再造，則需要以制度創新為紐帶。根據治理事務的不同，可以通過多樣性的制度安排，提供公共產品和公共服務；同時，促使政府學會應用監管、直接服務、付費等多種機制，保證公共管理和公共服務的質量。不斷完善城市社區的治理體制和機制，不斷加強法治建設和監督，確保政府不濫用權力，更加明晰職能，在社區建立彼此信任的公民文化，不斷培育公民精神，不斷增大社會資本的存量，如信任、互惠規范和網絡。這種良性的循環會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。這些規范和網絡能夠將社會成員聯結為互惠合作的“公民共同體”，克服民主政治生活中公民“集體行動的困境”，從而增進民主政治的制度績效，城市社區才能由合作治理不斷走向公共治理，最終走向公民治理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔美〕埃里克·詹奇.自組織的宇宙觀〔M〕.曾國屏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1992：231.

〔2〕張康之.行政倫理的觀念與視野〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2008：332.

〔3〕徐勇.治理轉型與競爭——合作主義〔J〕.開放時代，2001，（07）.

〔4〕翟桂萍.社區共治：合作主義視野下的社區治理——以上海浦東新區濰坊社區為例〔J〕.上海行政學院學報，2008，（02）.

〔5〕〔美〕羅德里克·M·克雷默（Kramer R.M），湯姆·R·泰勒（Tyler T.R）.組織中的信任〔M〕.北京：中國城市出版社，2003：76.

〔6〕何懷宏.公平的正義：解讀羅爾斯《正義論》〔M〕.濟南：山東人民出版社，2002：180.

〔7〕〔德〕柯武剛，史漫飛.制度經濟學〔M〕.韓超華，譯.北京：商務印書館，2003：33.

〔8〕陳慶云.公共政策的理論界定〔J〕.中國行政管理，1995，（11）.

〔9〕〔美〕珍妮特·V·鄧哈特，等.新公共服務：服務，而不是掌舵〔M〕.丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：162.

〔10〕張康之.走向合作治理的歷史進程〔J〕.湖南社會科學，2006，（04）.

〔責任編輯：杜 宇〕