社會管理與公共服務關系辨析

夏建文 蔣玉娟

[摘 要]社會管理和公共服務是政府的兩項重要職能。社會管理以行政強制為基礎，以公眾服務為導向，突出政府責任；公共服務以合作為基礎，以公眾利益為導向，突出公民權利。公共服務是基礎，社會管理為保障。要創(chuàng)新社會管理體制，努力實現(xiàn)社會管理與公共服務有機結合，在服務中實現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務。

[關鍵詞]社會管理；公共服務；政府責任；公民權利；有機結合

[中圖分類號]D035-3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0045 — 02

黨的十八大報告指出：“加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。”〔1〕什么是社會管理？什么是公共服務？兩者的關系又是怎樣的？在和諧社會建設中能否找到兩者的確切邊界？我們要如何權衡和協(xié)調二者之間的關系？

一、社會管理與公共服務的科學內涵

（一）社會管理的內涵

社會管理有狹義和廣義之分。廣義的社會管理是指對一切社會活動領域的管理，它是經濟管理、政治管理、文化管理、社會管理（狹義）、生態(tài)文明管理在社會領域的統(tǒng)籌管理，是社會主義和諧社會管理理論的整體系統(tǒng)。狹義的社會管理主要指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經濟管理、政治管理、文化管理、生態(tài)文明管理的公共事務進行的專門管理。〔2〕是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)管理和規(guī)范社會組織、社會事務，調整社會利益關系、回應社會訴求、化解社會矛盾，維護社會公正、秩序和穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設經濟、社會和自然協(xié)調發(fā)展的社會環(huán)境。

社會管理主要有三層內涵：一是對家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益、需要依靠國家權力與政府權威加以解決；二是必須由政府管理的社會事務，比如保障公民權利、維護社會秩序、協(xié)調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網、解決社會危機等；三是制定社會政策，它是政府干預社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的社會管理手段——福利國家或福利社會政策。〔3〕

（二）公共服務的內涵

經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務這四項職能都是國家應承擔的，都屬于國家公職人員所從事的工作。在廣義上，可以將國家公職人員使用公共權力與資源所從事的各項工作都看作是公共服務。在這個意義上，國家體系中的所有提供公共服務的機構中任職的人們的工作都是在提供公共服務。這意味著在人大、法院、國務院以及各地方政府等國家機構中的工作人員都是在從事公共服務。狹義的公共服務不包括不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足的職能活動。如經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理等。〔4〕所謂公共服務， 就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。

公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務，經濟公共服務，公共安全服務，社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業(yè)從事經濟發(fā)展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發(fā)展活動的直接需要所提供的服務。社會發(fā)展領域包括教育、科學普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。〔3〕

二、社會管理與公共服務的區(qū)別

（一）核心內容不同。社會管理主要體現(xiàn)在規(guī)范性上，主要管理和規(guī)范各種社會事務， 包括社會公眾、社會穩(wěn)定、社會治理；公共服務主要表現(xiàn)為根據公眾的公共需求和經濟發(fā)展實際，為公眾提供和滿足公共需求的產品和服務，如公共基礎設施、公共事業(yè)、公共信息等。

（二）價值取向不同。社會管理主要是以行政強制為基礎， 以法律、法規(guī)為保障對社會進行調整和約束，追求社會的安定有序，突出政府責任；公共服務以合作為基礎， 以公眾利益為導向，追求公平公正，強調公共服務產品分配的均等，突出公民權利。

（三）階段性任務不同。社會管理對象是社會組織、社會事務，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務。具體表現(xiàn)為維護社會生產安全，處理突發(fā)性、群眾性事件，解決糾紛等；公共服務對象是群眾，公共服務的核心內容是滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受。具體表現(xiàn)為提供和滿足群眾需求的加強教育、就業(yè)、社會保障等方面的公共服務和公共產品。

（四）目標不同。社會管理的目標是建立一個開放、自由、民主、公正、平等、和諧的現(xiàn)代社會，使每個公民有充分的自由和權利追求幸福的希望和實現(xiàn)這種希望的機會。〔5〕重點是營造一個安定有序的社會環(huán)境。公共服務的目標是“十二五”時期，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系逐步完善，推進基本公共服務均等化取得明顯進展；到2020年實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標時，基本公共服務體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務均等化。〔6〕 重點是實現(xiàn)公平公正，使群眾能夠公平、公正地均等享受經濟社會發(fā)展的成果。

三、社會管理與公共服務的聯(lián)系

（一）創(chuàng)新社會管理是提高公共服務效率與能力的關鍵

社會管理是保障，政府應該在社會管理中體現(xiàn)公共服務，滿足人民群眾新要求、新期待。從人民群眾最期盼的事情做起，從人民群眾最不滿意、最不放心的地方改起，盡最大努力惠及民利、維護民權、保障民安。

規(guī)范化的社會管理是保障公共服務的基石。制訂社會管理的政策、標準、法規(guī)，嚴格依照政策法規(guī)、標準辦事，將執(zhí)法力量落到實處，從而維護經濟、社會正常運行，保障經濟、社會穩(wěn)定、有序運行，為群眾創(chuàng)造良好社會秩序享受公共服務。

科學化的社會管理是提升公共服務群眾滿意度的保障。有序高效的社會管理需要多部門合作，如何更合理地統(tǒng)籌各個部門為群眾服務是科學化社會管理的主要內容。現(xiàn)在很多地方政府從全體群眾利益出發(fā)，建立政務中心或“一站式”服務大廳，使群眾能夠便捷、舒心地享受公共服務。

現(xiàn)代化的社會管理是暢通公共服務反饋渠道的手段。運用現(xiàn)代信息技術構建統(tǒng)一的公共服務監(jiān)督中心，統(tǒng)一接收各個方面反映的公共服務問題，并及時向社會管理部門提供政策法規(guī)標準執(zhí)行過程中的反饋情況，從而解決社會管理中信息傳遞可能存在的問題，保證信息傳遞的實時、完整，統(tǒng)籌收集違反法規(guī)標準的信息，保證各種違反社會管理政策法規(guī)標準的行為能夠及時懲處。

（二）完善公共服務是增強社會管理自我調節(jié)、自我管理功能的有力杠桿

公共服務是社會管理的前提，沒有公共服務就沒有社會管理，政府應該在公共服務中實現(xiàn)社會管理。

公平公正的公共服務是創(chuàng)造良好的社會管理環(huán)境的前提。社會管理是以公眾服務為導向、積極回應公眾需求的開放式、互動式的政府管理。公平公正的公共服務有利于政府了解公眾真實需求，對公共服務對象負責，從而創(chuàng)造對公民有利的政治、經濟和文化環(huán)境。

引入競爭機制的公共服務是增強社會管理自我調節(jié)能力的內在動力。將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務市場，積極培育各種帶有自治性、自主性的社會組織，使這些獨立自治的社會組織承擔多樣的治理責任，從而培育社會的自治能力，擴大社會的自我管理。

互動式的公共服務是提升社會管理水平的關鍵。公共服務應當以社會大眾的評價為主，以服務對象的評價為主，提供公眾滿意的公共物品。積極了解群眾滿意度、公共服務透明度，并建立有關民意調查、公眾參與決策的渠道、規(guī)則和程序，形成良性的溝通和互動，是評價社會管理效率的一個重要尺度，也是提升社會管理水平的突破口。

四、加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理

（一）公共服務是基礎，政府要在服務中實現(xiàn)社會管理

社會管理和公共服務是政府的兩項重要職能，也可統(tǒng)稱為政府的社會職能。公共服務量的增加、面的擴展、質的提高，尤其是公共產品的均衡分配，有助于平衡不同階層之間的利益關系，促進社會公正，從而提高社會管理的效率；政府是理所當然的提供公共服務的主體，但是提供不等于親自生產。社會管理體制的完善，有助于擴大公共服務的供給主體，提高服務水平，改善服務質量。社會管理體制的改革創(chuàng)新構成了建設服務型政府的重要內容。在社會主義條件下，管理就是服務，高質量的服務供給和享有正是在高效的管理中實現(xiàn)的。

社會公共服務的需求日益擴大，公共需求的變化決定了社會管理范圍的變化，公共需求與公共供給之間關系的變化決定了社會管理政策調整的方向，從而對社會管理水平提出了更高的要求，要創(chuàng)新社會管理體制，努力實現(xiàn)管理與服務有機結合，在服務中實現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務，才能提供高質量的公共服務。

（二）社會管理為保障，政府要在社會管理中體現(xiàn)服務

傳統(tǒng)的集權體制，政府扮演著全能角色，承擔無所不管、無所不包的繁雜事務，最終導致該管的沒管好。現(xiàn)代社會政府的角度和職能從高度集權到合理分權，要堅持以人為本，樹立社會管理與公共服務的成本意識、效率意識、公平意識和多樣化觀念，使政府由經濟建設型、行政管理型向社會管理型、公共服務型轉變，由“重管制、輕服務”向“管制”與“服務”并生轉變，切實把社會管理與公共服務作為政府的一項重要和基本的職責，把建設好服務型政府作為政府的第一位目標。〔7〕

總之，社會管理與公共服務相互區(qū)別又內在統(tǒng)一，實際上，在實踐中很難找出社會管理與公共服務的確切邊界。所以，構建社會主義和諧社會要創(chuàng)新社會管理體制，努力實現(xiàn)管理與服務有機結合，在服務中實現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告〔M〕 .北京：人民出版社，2012：11，34.

〔2〕夏建文. 社會建設與社會管理關系辨析〔J〕.哈爾濱師范大學學報，2013，（04）.

〔3〕中國行政管理學會課題組.加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告〔J〕.中國行政管理，2005，（02）.

〔4〕趙黎青.什么是公共服務〔J〕. 學習時報，2008.07.17.

〔5〕蘇郭建.社會管理的根本目標和出發(fā)點〔J〕.理論參考，2011，（03）.

〔6〕國務院關于印發(fā)國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知〔EB/OL〕 .國發(fā)〔2012〕29號. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

〔7〕王啟富.完善社會管理和公共服務的若干思考〔J〕.蘭州學刊，2008，（09）.

〔責任編輯：張平凡〕