限制航空運輸違法干擾的法律對策

齊英

[摘 要]針對國際國內民航目前反違法干擾的嚴峻局勢， 初步提出了我國反違法干擾的法律體系構想。作者認為， 為有效限制違法干擾行為， 必須確定航空器登記國的優先管轄權， 強化行政法律制裁機制， 協調民事責任、行政責任和刑事責任的統一。

[關鍵詞]違法干擾；航空安全；法律責任；法律對策

[中圖分類號]D933.14 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0063 — 02

一、航空運輸違法干擾的內涵及種類

（一）航空運輸違法干擾的內涵

航空運輸違法干擾，是指發生于飛行中的航空器內、使用中的民用航空機場內、使用中的航線上或者使用中的航行設施設備上的，由人為因素導致的危及航空運輸安全的行為。

（二）航空運輸違法干擾的種類

航空運輸違法干擾行為目前可以分為三類：第一類，觸犯國際航空運輸刑事公約和國內刑法的行為。如實施或者企圖實施劫持、爆炸航空器，襲擊、爆炸機場等行為。第二類，可能危及飛行安全的行為。此類行為對飛行安全的危害具有不確定性，如當面威脅或者電話威脅劫炸機未經許可進人駕駛艙、企圖打開駕駛艙門違反規定不聽機組人員勸阻在客艙洗手間內吸煙毆打機組人員或威脅傷害他人謊報險情、危機飛行安全未經允許使用電子設備偷盜或者故意損壞救生設備違反規定開啟機上應急救生設備等。第三類，擾亂秩序行為側尋釁滋事、毆打乘客酗酒滋事性騷擾破壞公共秩序偷盜機上物品、設備在禁煙區吸煙沖擊機場、強行登占航空器等。

國際民航組織和各國政府為此舉行過多次會議討論限制違法干擾的問題，并且還出臺了一系列法律措施。那么，我們應該如何來構造限制航空運輸違法干擾的法律框架呢？以下就此發表一些粗淺的看法。

二、對違法干擾的優先管轄權

由于航空運輸具有軍民兩用性質和跨越國界的功能，航空運輸在國際國內經濟中所占比重的不斷提升。若消除違法干擾的危害，就必須將所有人的違法干擾行為都納入法律的管轄下，就目前而言，當在一國境內的航班上發生違法干擾行為時，不存在航空運輸的國際管轄權沖突問題。但是，當航空運輸跨境飛行時，由于法律制度和文化背景的差異，由于各國間或地區間的利益分歧，違法干擾的管轄權沖突就日漸凸現。

（一）國際社會對限制違法干擾行為的管轄權模式

國際社會從懲治危害航空安全犯罪的角度對限制違法干擾行為的管轄權模式作了有益的探索。這些探索體現為現行國際航空刑事公約確定的五種刑事管轄權模式：

1.行為地國

這是國際犯罪刑事管轄上最基本的原則，其理論根據乃是國家主權原則。行為地國，《關于在航空器內的犯罪和犯有某些其他行為的公約》（《東京公約》）曾規定“犯罪行為在該國領土上發生后果”（第4條甲），換言之，是以結果發生地國作為行為地國。但在其后的《關于制止危害民用航空安全的違法行為公約》（《蒙特利爾公約》中又規定，“罪行是在該國領土內發生的”（第5條甲）即具有管轄權。這表明，《蒙特利爾公約》取消了《東京公約》中以行為結果發生地國作為行為地國標準的做法，而采取目前國際上通行的行為發生地、結果發生地及行為影響地國作為行為地國。

2.航空器登記國

《東京公約》第3條與《關于制止違法劫持航空器公約》（《海牙公約》）第4條均規定，如果違法行為是在“該國登記”的“航空器內”發生的，登記國可以實施管轄權；《蒙特利爾公約》進一步指出，登記國有權對所登記的航空器行使一貫的管轄權，無論是在飛行中還是使用過程中，也無論飛臨或降落于何地，登記國始終擁有管轄權（第4條）。

3.航空器降落地國

《蒙特利爾公約》第5條規定，如發生了違法行為的航空器在該國降落時被指稱的行為人仍在航空器內，則嫌疑犯降落地國有權對其實施管轄。

4.承租人主要營業地國或永久居所地國

《海牙公約》第4條與《蒙特利爾公約》第5條均規定，如果違法行為是針對租來時不帶機組的航空器或者發生在該航空器內，而承租人的主要營業地國，或如承租人沒有這種營業地，則其永久居所地國，對劫機行為具有刑事管轄權。

5.普遍管轄權

為保護國際社會的共同利益，《海牙公約》第4條第2款、《蒙特利爾公約》第5條第2款和《蒙特利爾公約補充議定書》）第3條規定，凡在本國境內發現危害航空安全疑犯的公約締約國，不論疑犯是本國人還是外國人，也不論行為地在本國領域內還是本國領域外，如果沒有按照公約之規定將疑犯引渡給有關國家，就應該適用本國刑法對其行使管轄權。

（二）應該賦予航空器登記國優先管轄的權利

由于公約規定的五種管轄權是并行的，沒有先后之分，這必然引起國際上在行使管轄權方面的沖突，或者幾個國家爭相行使管轄權形成管轄權的積極沖突，或者都不愿行使管轄權形成管轄權的消極沖突。那么，在管轄權沖突時，上述五種管轄權哪一種應該優先呢？筆者認為需要考慮航空運輸的兩個價值目標——安全和便捷——來確定，因此，筆者認為應該賦予第二種航空器登記國優先管轄的權利。這是因為：

1.在五種管轄權的比較中，只能確定第二種為優先管轄權

第一種行為地國管轄權在行為發生地的確定上界定不明。因此，當犯罪行為、行為經過地及結果發生地均不是同一個國家或地區時，則仍然存在沖突，其中究竟哪一個國家有權優先行使管轄權，仍不明確。第三種航空器降落地國管轄權一般不利于預防和懲治危害航空安全的。第四種承租人主要營業地國或永久居所地國管轄權也不宜優先，因為在發生危害航空安全行為時，當承租人主要營業地國或永久居所地國不是行為發生國地時，在取證并抓捕疑犯等問題上難度很大。第五種普遍管轄權是基于世界主義的考慮，是作為前四種管轄權適用的補充，只有當別的管轄權不能適用時方才適用，即在管轄權適用上具有兜底作用，當然不宜將其作為優先管轄權。而且當行使普遍管轄權的國家與危害航空安全違法行為之間并無緊密的聯系時，勢必會引起違法行為受害國或航空器登記國等與之有密切聯系的有權管轄國家的不滿，以至違法事件難以及時和平解決。

2.便于維護乘客的信賴利益

乘客在激烈的國際航空競爭中選乘登記在一國的航空器，體現了搭乘者對該國航空安全與法律保障的信賴，一旦發生危害航空安全的違法干擾行為，搭乘者有權要求航空器登記國履行保護義務。“如不適用航空器登記國之法律加以制裁，將與本國法律依照航空運送契約對旅客的運送及保護義務有違，并損及世人對該民航運輸之信心。”而且，危害航空安全的違法干擾行為發生后，航空器登記國受害最大，對違法者能及時處理，一般不會輕縱違法者。

3.航空器登記國較之其他有管轄權地國容易認定

根據《國際民用航空公約》第17、18條的規定：任何民用航空器必須在一個主權國家登記，并且不能在兩個或兩個以上主權國家登記，航空器登記國是唯一的。因此，以航空器登記國作為危害航空安全犯罪的優先管轄地，決不會發生多個具有同樣情況的管轄國之間的爭議問題。

三、構建民事、行政和刑事制裁措施協調一致的法律體系

我國自20世紀80年代以來對違法干擾行為采取了一些列法律措施，對保障我國航空安全和促進國際航空運輸健康有序發展做出了重要貢獻。這表現在三個方面：一是我國先后加人了相關反違法干擾的國際民航刑事公約，承擔起來了一個航空大國應負的國際責任。我國政府于1978年11月申請加人《東京公約》，于1980年9月10日申請加人《海牙公約》和《蒙特利爾公約》，并莊嚴承諾承擔三個公約規定的維護航空安全的義務。并在此基礎上通過國內立法，對三個公約中規定的各種危及民用航空安全的犯罪與行為，以及其他危及民用航空安全的犯罪與行為，在刑法和民航法及《民航安保條例》都作了相關規定。二是初步建立了反違法干擾的行政處罰機制。《民航安保條例》在16條中規定了禁止對民航機場的違法干擾行為；第25條中則規定禁止在航空器內實施的違法干擾行為。第30條和第32條規定了其他種類的違法干擾行為；第34條、第35條、第36條和第37條則是相應的行政處罰規定。三是對民事制裁措施在反違法干擾中的作用也給予了一定的關注。《民航安保條例》第38條規定，對違法干擾行為除“予以處罰外，給單位或者個人造成財產損失的，應當依法承擔賠償責任。”

但是，隨著我國航空運輸的高速發展，隨著航空運輸中違法干擾行為的頻繁發生，我國反違法干擾的法律措施存在的問題也日益凸現，這主要表現在以下幾個方面：其一，反違法干擾的規定相互沖突，缺乏系統性。一方面，《民航法》與《刑法》在刑法原則上相抵觸。另一方面，雖然三部法律都對違法干擾作了禁止性規定，但每部法律對違法干擾作的規定卻不夠系統。《刑法》雖然幾經修正，卻始終未能勾勒出反違法干擾的清晰框架結構。即使是《民航法》和《民航安保條例》這類專門性法律法規也沒有將違法干擾行為的內容全面規定在某一章節之中，違法干擾行為并沒有給人形成一個整體的印象，也難以引起人們的重視；再一方面，由于《民航法》以1979年刑法為藍本，對違法干擾犯罪沒有明確規定法定刑且有的罪狀表述不清，實際上導致該法規定的反違法干擾刑事法律虛置，沒能發揮出應有的作用和效能。其二，無法對一些潛在危害性極大的違法干擾行為做出適當的處理。一方面，對危害性極大的違法干擾行為只能以行政處罰代替刑事處罰。《民航安保條例》的第34條規定在航空器內吸煙、打架、酗酒、尋釁滋事，以及盜竊、故意損壞或者擅自移動救生物品和設備等行為，由民航公安機關依照治安管理處罰條例有關規定予以處罰。其實這類行為對航空安全威脅極大，一旦處置不當就有可能會造成機毀人亡，因此將偷盜救生衣等行為作為犯罪處理是完全可以的。另一方面，以行政制裁替代民事制裁。

從上述分析可知，我國在構建反違法干擾的法律模式時，應注重全面追究違法干擾行為的法律責任。違法干擾行為的危害是多方面的，因此在違法干擾行為發生后，其法律責任也是多方面的。同一行為，往往既有民事責任，又有行政責任，同時還有刑事責任。如搶占航空器導致航班延誤、偷盜寄生救生衣、制造或傳播恐怖信息等行為，該類行為既侵害承運人和旅客的民事權益，又觸犯我國民用航空的行政管理規定，嚴重的還侵害國家刑法保護的權益。因此，在追究行為人違法干擾的法律責任時，應當分清行為人法律責任種類，防止出現以行政處罰代替刑事處罰、以罰款代替民事賠償的現象。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 梁西.法律秩序的呼喚——“9·11”事件后的理性反思〔J〕.法學評論，2002，（01）.

〔2〕 趙維田.國際航空法〔M〕.北京：北京社會科學文獻出版社，2000.

〔3〕 謝望原，劉艷紅.論劫持航空器罪及其懲治〔J〕.法制與社會發展，2003，（01）.

〔4〕 國際民航組織關于限制預防機上暴力行為的示范法〔J〕.中國民航報，2002-01-16.

〔5〕 方宏添.國內亟待立法限制違法干擾〔J〕.中國民航報，2003-03-19.〔責任編輯：陳玉榮〕