培育新型職業農民：破解“誰來種地”難題的根本制度變革

王守聰

2012年中央一號文件首次提出大力培育新型職業農民，今年中央一號文件進一步提出著力加強農業職業教育和職業培訓，這是黨中央立足“四化”同步發展、促進城鄉要素平等交換，立足完善生產關系、增強農業農村發展活力的根本制度創新。農業部韓長賦部長強調，要把培育新型職業農民作為關系長遠、關系根本的大事來抓，通過政策吸引、技術培訓等措施，培養造就一億左右的高素質農業生產經營者，確保農業發展“后繼有人”。2012年農業部啟動了100個縣的新型職業農民培育試點，著力構建促進新型職業農民成長的制度體系，積極推動各項政策向新型職業農民聚焦。深刻理解新型職業農民的內涵特征、背景意義、發展思路和推進措施等，對推進這場“三農”問題的重大制度變革至關重要。

一、新型職業農民是現代農業的核心主體

隨著我國工業化、城鎮化的加快發展，農戶群體快速分化，出現了種養大戶、科技示范戶、經營和服務型農戶、半工半農型農戶和非農產業農戶等，相應地農民也快速地職業化，出現了產業工人、專業技能人員、社會服務型人員、家庭農場主等。提出培育新型職業農民，就是針對農戶和農民群體在城鄉之間快速分化和職業化，為了提高農業、農村吸引力，確保在這個過程中能有相當一部分高素質農民留在農村以農業為職業，破解今后“誰來種地”“如何種好地”難題，這是當前和今后我國農業農村經濟發展重大而緊迫的任務。

“新型職業農民”可以從三個方面去理解：一是“新型農民”或“現代農民”是針對傳統農民、分散小農戶而言的，是農民從“自給自足”的傳統小農生產走向商品化、專業化、社會化大生產的根本轉變，是解放生產力、推進現代農業和城鄉經濟發展的歷史要求。二是“職業農民”是針對“身份農民”、兼業農民而言的，是農民從生活在貧窮鄉村、社會地位較低的“身份”走向有尊嚴、有保障的“職業”的根本轉變，是完善生產關系、推進經營體制機制創新和城鄉一體化發展的制度安排。三是要對“農民”進行重新認識。目前，全國大多數地方仍以戶籍作為依據對農民進行界定；今后，大城市落戶有所控制、中小城市自由落戶時，只要專業從事農業生產的從業者都應該是農民，否則，我們對農民的認識仍然是城鄉分割的思維。為了避免工商資本大規模、長期租用農民耕地有可能帶來的“非糧化”、“非農化”和“粗放生產”的問題，可以農產品數量、單產、質量和科技應用等作為指標，對是否是“農民”進行科學界定。

一般來說，“新型職業農民”是指專業從事一定規模的農業生產經營的高素質、高技能農業從業者。根據新型職業農民所從事職業的性質和素質技能要求，可以把新型職業農民分為生產經營型、專業技能型和社會服務型三種類型。

“生產經營型”新型職業農民是指以家庭生產經營為基本單元，充分依靠農村社會化服務，開展規模化、集約化、專業化和組織化生產的新型生產經營主體。主要包括專業大戶、家庭農場主、專業合作社帶頭人等。他們不僅以農業為職業，而且占有土地等一定資源，具有一定的資金投入能力；他們不僅有一定的文化素質和專業技能，更有先進的發展觀念理念和較強的經營管理能力；他們不僅講責任、講誠信、講職業道德，而且對農業生產具有深厚的感情；他們不僅自己依靠科技和市場發家致富，還能通過創辦專業合作社、經營型服務組織、示范基地等帶動周圍農戶，利用一切可能使農業報酬最大化。他們是現代農業觀念理念、技術信息、先進裝備等的主要承接者和傳播者，是農業農村經濟發展和農村社會管理的帶頭人。因此，“生產經營型”新型職業農民是全能型的、典型的新型職業農民，是農村先進生產力和新型經營主體的典型代表，是依靠家庭經營體制、發展現代農業的主要依靠力量，也理所應當是今后強農惠農富農政策的重點扶持和傾斜對象。

“專業技能型”新型職業農民是指在農業企業、專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型生產經營主體中，專業從事某一方面生產經營活動的骨干農業勞動力。主要包括農業工人、農業雇員等。

“社會服務型”新型職業農民是指在經營性服務組織中或個體從事農業產前、產中、產后服務的農業社會化服務人員，主要包括跨區作業農機手、專業化防治植保員、村級動物防疫員、沼氣工、農村經紀人、農村信息員、全科農技員等。“專業技能型”和“社會服務型”新型職業農民的共同特征是具有一技之長，以農業生產經營為主要收入來源的“專業型”職業農民。如果說“生產經營型”新型職業農民是現代農業中的“白領”，“專業技能型”和“社會服務型”新型職業農民就是現代農業中的“藍領”，他們是“生產經營型”新型職業農民的主要依靠力量，是現代農業不可或缺的骨干農民。

二、培育新型職業農民是破解“誰來種地”難題的國家戰略

進入新世紀以來，我國農村勞動力持續大量轉移，目前我國城鎮化率已經超過52%，農民工數量已經達到2.6億以上；在一些地方，轉移出去的農民工70%以上是“80后”、“90后”青壯年勞動力，其中的70%以上表示不愿意回鄉務農；留下來的務農農民平均年齡已經達到55歲，其中婦女超過60%，初中及以下文化程度的近83%，農村空心化、農業兼業化、農民老齡化和低文化趨勢越來越明顯，留在農村務農的勞動力的結構和素質問題已經十分突出，嚴重威脅糧食和農產品供給安全。我們應該警醒：一二十年后，當目前這一批五六十歲對土地有感情的老人無法勞作時，一批對土地沒有感情、不會種地的“農二代”“農三代”無法在城市“賣苦力”、回鄉種地時，或者有錢的“城里人”到農村把農業當“副業”、當“時尚”、當“休閑”時，我國農業勞動力的困境那將“亡羊補牢、為時已晚”。因此，“誰來種地”問題絕不是危言聳聽，我們應該超前行動、主動作為，把培育新型職業農民作為一項基本國策來特事特辦。

事實上不是今后沒有人去種地，即使我國城市化率達到70%以上，農村仍然有5億人，因此，“有人去種地”不是問題，而是“什么樣的人去種地”和“地如何種好”的問題。要提高農業農村的吸引力、讓高素質勞動力留在農村務農，最關鍵的是搞農業有效益、與到城里打工有相同或更高的收入，最根本的是社會保障、有職業尊嚴，最核心的是愛農的感情、有從事農業的精神動力。因此，培育新型職業農民，要從城鄉勞動力要素的政府統籌調控上、農業生產力和生產關系的調整完善上，以及強農惠農富農政策的傾斜引導上去認識、去推進，立足根本、立足長遠對農業經營體制機制進行改革和創新。

一是從城鄉一體化發展來看，要通過政府“調控”，促進城鄉勞動力要素平等交換配置，使“農民”成為一份有收入、有保障、有尊嚴的“職業”，確保留在農村務農的勞動者是高素質、高技能、會管理、會經營的新型職業農民。

城鄉統籌首要的是勞動力（人）的統籌。我國農村勞動力存量巨大的國情，決定了城鄉一體化發展的首要任務就是，要讓大批農村勞動力盡快真正融入城市，同時還要讓一部分勞動力安心留在農村務農，實現城鄉勞動力的平等、均衡、有效配置。勞動力的流向由勞動力定價、生存環境、社會保障等綜合因素決定。在市場規律作用下，高素質勞動力無疑向勞動力定價高、生存環境好、有較高社會保障的地方流動。提出培育新型職業農民，就是要通過強有力的政府干預，消除市場缺陷，讓留在農村的勞動者與城鎮居民一樣，能得到一份與城鎮教師、醫生等同等待遇的職業，把在農村從事農業生產轉變為受人尊重的光鮮的工作崗位，從而從根本上消除城鄉差距。因此，“誰來種地”不是問題，關鍵在于要在城鄉一體化發展過程中持續提高農業農村的吸引力。

二是從現代農業發展來看，要通過對農村新型生產經營主體進行分類，促進生產要素向適度規模生產經營農戶“聚焦”，重點培養更加職業化的農民，確保把新型職業農民培養成現代農業的核心主體。

現代農業需要先進的品種、技術、信息、裝備等，更需要有高素質的勞動者。要改變目前我國農村勞動力低素質的現狀，一方面政府要對適度規模經營農戶進行教育培養和政策扶持，更為重要的是協調農村各個生產經營主體之間的關系，讓適度規模經營農戶成為其他生產經營主體的基礎支撐和基本依托，在市場中能夠得到更多的利益。在目前的家庭“雙層”經營條件下，必須大力發展龍頭企業、專業合作社等新型生產經營主體，走規模化、組織化、集約化和專業化道路，但龍頭企業、專業合作社等都不能代替農戶經營，而且他們要依托農戶經營才能得到發展。由于高勞動力成本、高自然風險、短生產生活距離等特點，農業生產環節特別適宜家庭經營，龍頭企業如果沒有規模農戶作為支撐，高逐利必然走向“非農化”和“非糧化”，或進行粗放生產，做土地文章，變相進行資本運作。目前的專業合作社大多是局部區域內的松散的生產合作，沒有形成大規模、不同主體之間、以產業為紐帶全產業鏈合作，合作社如果沒有規模農戶作為支撐，很難發揮合作社功能。營銷性服務組織面對千家萬戶，特別是面對傳統農戶和兼業農戶組織難度大，營銷成本高，難以形成規模效應。提出新型職業農民，就是要培養新型生產經營主體中的基本細胞和核心主體，為發展現代農業提供體制機制支撐。培養新型職業農民，是培育新型生產經營主體的主要方向和首要任務，是關系農業經營體制機制創新的長遠、根本舉措。因此，“誰來種地”不是問題，關鍵是要在解放農村生產力的同時，創新經營體制機制，著力培養新型生產經營核心主體，提高農業的比較效益。

三是從“三農”政策實施看，要通過將政策向真正從事農業生產經營的新型職業農民身上“傾斜”，充分調動農民從事農業和糧食生產的積極性，確保“三農”政策的實施效率和效果。

一方面我國農民群體大，居住分散，整體素質不高，要提高農技推廣和農民教育培訓的效率，必須尋找到示范戶和帶頭人，通過他們有效地把政策、技術、信息等綜合使用并傳播下去，真正解決“最后一公里”問題。另一方面，在農村土地承包穩定和長期不變的前提下，土地大量流轉到種田能手身上，相應地政策也必須盡快落實到真正種田的農民身上，通過政策引導，形成規模化、集約化、產業化的現代農業經營格局。提出新型職業農民，并進行科學界定、認定，就是要在現代農戶與傳統農戶、兼業農戶長期并存的前提下，對農民群體進行分類管理，把新型職業農民作為政府扶持、農技推廣和教育培訓的主要目標對象。因此，“誰來種地”不是問題，關鍵是要提高“三農”政策實施的針對性和有效性。

三、必須構建新型職業農民培育制度體系

培育新型職業農民是城鄉一體化和現代農業發展的重大制度變革，是一項涉及政策、體制機制和發展環境等多因素、涉及多部門多行業的復雜的系統工程，將伴隨著我國城鎮化和農業現代化發展的全過程。我們一定要按照韓長賦部長的要求，當作農業農村發展的基礎性工程、創新性工作，大抓特抓，堅持不懈。在推進思路上，一定要以家庭經營為基礎，以切實保障農民利益為根本宗旨，以產業為導向，以城鄉一體化發展為統領，以制度建設和素質提升為重點，不斷強化政府責任、建立市場機制、營造培育環境。在推進策略上，一定要統籌兼顧，突出重點，試點先行，循序漸進地推進新型職業農民培育制度的構建。

1. 大力推進新型城鎮化進程。將農村勞動力有效地轉移到城市是構建新型職業農民培育制度的基本前提。城鄉一體化發展，一方面將耕地流轉給種養能手、適度擴大規模、提高農業效益，同時還要把解放出來的勞動力的出路問題解決好。推進新型城鎮化，當務之急是徹底改變土地城鎮化、物理城鎮化的“見物不見人”的模式，通過征地和戶籍制度改革、城鎮基礎設施建設和保障房建設、社會保障和投融資管理機制完善等措施，切實解決轉移農民的就業、住房、社會保障和子女教育等問題，將土地的城鎮化與人的城鎮化合二為一，使2億多農民工盡快真正融入城市，成為真正意義上的市民，將農村留守婦女、老人和兒童逐步向城鎮轉移，為土地流轉、規模經營和新型職業農民成長創造條件。

2. 切實加強農民教育培訓。培養教育是構建新型職業農民培育制度的核心和基礎。新型職業農民的鮮明特征是高素質，培育新型職業農民必須教育先行，必須使培訓常態化。在培養對象和目標上，要以“生產經營型”新型職業農民為重點，針對在崗務農農民、獲證農民、農業后繼者進行分類、分層、分產業開展。對在崗務農農民，要通過實行免費農科中等職業教育和農業系統培訓，把具有一定文化基礎和生產經營規模的骨干農民，加快培養成為具有新型職業農民能力素質要求的現代農業生產經營者；對獲得新型職業農民證書（新型綠色證書）的農民要開展持續的經常性跟蹤輔導培訓；對農業后繼者，要通過支持中高等農業職業院校定向培養農村有志青年，吸引農業院校特別是中高等農業職業院校畢業生回鄉務農創業，為農村應屆初高中畢業生、青壯年農民工和退役軍人回鄉務農創業提供免費全程培訓等措施，培養愛農懂農務農的農業后繼者。在培養方式上，一定要尊重農民的學習特點和規律，以方便農民、實惠農民為出發點，堅持教育和培訓并重。要以“百萬中專生計劃”為主要抓手，大力推進“送教下鄉”模式，建立“農學結合”彈性學制的農民學歷教育制度；要以“陽光工程”為主要抓手，大力推進“農民田間學校”和“創業培訓”模式，構建標準化、規范化、科學化的農民培訓制度。在培養主體上，要下大力氣構建以農業廣播電視學校、農民科技教育培訓中心等農民教育培訓專門機構為主體，以農技推廣、科研院所等為補充的新型職業農民教育培訓體系；要大力推動“校校合作、校站合作”，發揮農業中等職業學校、推廣部門等作用，充分整合教育資源；要大力推進空中課堂、固定課堂、流動課堂和田間課堂建設，建立農民教育培訓導師團等制度，努力提高農民教育培養的能力、質量和水平。

3. 探索建立新型職業農民認定管理制度。認定管理是對新型職業農民扶持、服務的基本依據，是構建新型職業農民培育制度載體和平臺。全國要制定統一的認定管理意見，建立“政府主導、農業部門負責、農廣校等受委托機構承辦”體制機制，深度改造經《農業部令》頒布推行的認定農民技術等級的“綠色證書”，建立認定農民職業資格的“新型綠色證書”制度。各地要根據各地實際，充分考慮不同地域、不同產業、不同生產力發展水平等因素，根據農民從業年齡、能力素質、經營規模、產出效益等，科學設定認定條件和標準，研究制定具體的認定管理辦法。各地政府要明確認定主體、認定責任和認定程序。要明確農民教育專門機構在認定和服務上的主體地位、管理協調作用，加強建設和管理。對經過認定的新型職業農民建立信息檔案，并向社會公開，定期考核評估，建立能進能出的動態管理機制。認定程序上可以先進行調查摸底，鎖定目標進行重點培育，等培育成熟后再進行認定扶持；也可以高標準、嚴要求鎖定目標進行直接認定，給予政策扶持。不管采取哪種方式，認定工作都一定要做好詳實的調查，因地制宜制定操作方案；要充分尊重農民意愿，特別是要確保獲證與政策扶持相銜接，使農民得到實惠；要公開透明，主動接受社會監督，更不能以任何名義收費；要根據各地實際分產業、分類分層次、循序漸進地推進，絕不能一轟而上、急于求成，絕不能搞形式主義、搞一刀切。

4. 著力構建新型職業農民扶持政策體系。政策扶持是推動新型職業農民成長的基本動力，是構建新型職業農民培育制度的根本保障。要分產業、分層、分類制定扶持政策，要重點向糧食生產、有科技帶動能力、“生產經營型”新型職業農民傾斜。在生產扶持上，要在穩定現有政策基礎上，將新增項目向新型職業農民傾斜，同時為了防止補貼向土地承包經營權所有者轉移、新型職業農民得不到實惠，起不到提高生產積極性的作用，要逐步將新增補貼從收入補貼向技術補貼轉變，構建新型農業經營體系下的強農惠農富農政策新體系。在土地流轉上，要在登記確權基礎上，建立土地有效流轉機制，引導土地向新型職業農民流轉集中。在金融信貸上，要持續增加農村信貸投入，建立擔保基金，解決新型職業農民擴大生產經營規模的融資困難。在農業保險上，要擴大對新型職業農民的農業保險險種和覆蓋面，給予優惠。在社會保障上，提高新型職業農民參加社會保險比例，提高養老、醫療等公共服務標準等。在教育培訓的政策支持上，要盡快把務農農民中等職業教育全面納入免學費和國家助學政策，深度改造“陽光工程”、力爭全部用于新型職業農民教育培養，把農廣校條件建設納入國家基本建設項目，啟動實施新型職業農民教育培養工程，把更多的農民培養成新型職業農民。