基于政策工具視角的新能源汽車發展政策研究

陳軍 張韻君

摘要：政府通過科學設計和選擇政策工具，對新能源汽車發展具有重要意義。對2001年以來我國政府發布的新能源汽車發展政策進行分析，從基本政策工具維度和產業價值鏈維度分析促進新能源汽車發展的政策特點，優化新能源汽車發展應從政策環境、政策工具等方面加大制度的制定與實施力度。

關鍵詞：政策工具；新能源汽車；發展政策；內容分析

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）08-0077-07

隨著石油資源的日漸枯竭以及傳統化石能源所造成的能源短缺、環境污染、氣候變化等問題日益嚴重，發展新能源汽車已成為各國共識。但在發展初期，由于技術不成熟、市場需求量小等市場不經濟性，政府需要通過政策扶持以推動新能源汽車產業發展，世界各主要發達經濟體如美國、歐盟、日本等都曾出臺各種鼓勵新能源汽車發展的政策，并取得一定的成效。為了使中國汽車產業趕超國際先進水平，從2001年以來中國政府也出臺了一系列鼓勵和促進新能源汽車發展的政策，但是，從政策實施的成效來看，卻并不理想，我國新能源汽車在技術、規模及產業化方面與發達國家相比還有很大的差距。新能源汽車發展政策是一種綜合復雜的產業政策，要想發揮政策效應，需要進行科學的政策構建，如果政策構建不合理，其成效將大打折扣。本文以政策工具的角度重新審視十幾年來我國政府扶持和促進新能源汽車發展的若干政策，探究政策的不足之處，并提出優化的建議。

一、新能源汽車發展政策二維分析架構的建立

政策工具主要用于研究公共政策[1]。從廣義上說，政策工具是被決策者以及實踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實現一個或者更多政策目標的手段[2]。在政策制定和執行時，只有將政策進行科學構建（如前后政策的繼承性與連續性、不同部門或層級間政策的互補性等），以形成政策合力，在功能上實現互補，才能發揮理想的政策效應[3]。

（一）X維度：基本政策工具維度

近年來，許多學者對政策工具進行了比較深入的研究，其中以Rothwell和Zegveld[3]的研究最具代表性。本文結合Rothwell和Zegveld的思想，根據政策工具產生影響的層面不同，將新能源汽車政策工具分為供給型、需求型和環境型三種類型[4]，如圖1所示。

1. 供給型政策工具。供給型政策工具是指政府通過對新能源汽車產業提供直接要素支持，從而推動該產業的發展。供給型政策工具可細分為科技信息支持、基礎設施建設、資金投入、人才培養等。

2. 需求型政策工具。需求型政策工具是指政府通過各種措施擴大新能源汽車產業的市場，從而拉動該產業發展。需求型政策工具又可細分為貿易管制、海外機構、政府采購、服務外包等幾個方面。

3. 環境型政策工具。環境型政策工具對該產業是一種間接的影響作用，主要是指政府通過制定一系列的政策影響該產業發展的環境，間接影響并促進該產業的發展。環境型政策工具又可細分為稅收優惠、財務金融支持、策略性措施、法規管制等幾方面。

（二）Y維度：產業價值鏈維度

要全面描述新能源汽車產業發展政策的特征，還必須考慮該產業內在的價值鏈活動特點。按照產業發展生命周期和價值鏈活動規律，新能源汽車產業的發展過程可以分為研發、投資、生產和消費四個階段[5]。本文將這四個階段活動類型簡化為產業價值鏈維度，即新能源汽車發展政策分析框架的Y維度。

將X維度和Y維度綜合起來，最終形成了基于政策工具的新能源汽車產業發展政策分析二維框架，如圖2所示。

二、新能源汽車產業發展政策文本的樣本選擇及分析

（一）新能源汽車產業發展政策的樣本選擇

為了保證研究的科學性，所選政策文本必須準確、權威、可靠，所以本文所選政策本文均來自中央政府公開發布的與新能源汽車發展密切相關的文件，其他地方政府、行業協會的相關文件以及行業標準等不包括在內。最終篩選出從2001—2012年的新能源汽車產業發展政策文本共23份（見表1）。

從政策發布的時間來看，跨度從2001年到2012年（見圖3），但主要集中在2009年以后，占了總數的78.3%。這是由于隨著中國經濟的持續快速發展，汽車迅速普及，對能源的需求也日益增大，中國早已經成為世界第二大石油消耗國，到2009年，中國進口石油已經占全部石油消耗量的52%。石油能源的大量消耗，對環境和氣候造成了巨大的影響，所以溫總理在2009年的哥本哈根氣候變化大會上，承諾中國到2020年將萬元GDP碳排放量在2005年基礎上減少40%～45%。為了實現節能減排的目標，其手段之一就是大力發展新能源汽車。從數量上看，2011年發文最多，達到9份，這是由于2011年為我國“十二五規劃”的開局之年，為了貫徹和落實國家“十二五規劃”，政府各部門出臺了各種促進新能源汽車產業發展的政策。

從政策發布的部門來看，23份政策文本涉及12個部門（見表2），其中國家發改委、財政部、工信部發布的政策文本最多，其次是科技部，這表明國家從戰略規劃上重視新能源汽車產業的發展，并給予了較大的財政支持。在產業發展初期，新能源汽車技術需要取得一定突破，所以科技部、工信部多采取的是聯合發文的形式，對新能源汽車產業發展起重要作用。

（二）新能源汽車產業發展基本政策工具編碼

本文對上述23份政策文本的內容按照“政策編號-章節/具體條款”進行編碼，形成基于政策工具的新能源汽車產業發展政策文本的內容分析單元編碼表（見表3）。（限于篇幅限制，中間第“3-21”號政策編碼省略。）

（三）新能源汽車發展政策——X維度：基本政策工具分析

在單元編碼的基礎上，按照Rothwell和Zegveld的理論分類得到基本政策工具分布表（見表4）和基本政策工具使用百分比示意圖（見圖4）。

從總體來看，上述23份新能源汽車的產業發展政策運用了供給型、環境型和需求型的政策工具，從多方面鼓勵和支持了新能源汽車產業的發展。統計分析表明，這些政策工具中，環境型最多（占76.19%），其次是供給型（占22.22%），最少的是需求型（占1.59%）。

從各政策工具內部結構來看，在環境型政策工具中，目標規劃、法規管制和策略性措施這三項政策工具占了絕大部分（89.4%），尤其是法規管制，達到44.7%，金融支持和稅收優惠僅為10.7%。在供給型政策工具中，最受關注的是資金投入，達到57.2%，科技信息支持（21.4%）和基礎設施建設（21.4%）也得到了一定的體現，但在人才培養的政策方面卻沒有得到體現。最弱的是需求型政策工具，只涉及到政府采購一條政策，其他政策都未曾涉及，這也是該政策工具今后需要加強的地方。

（四）新能源汽車發展政策——Y維度：價值鏈維度分析

在對新能源汽車發展政策基本政策工具內容分析單元編碼的基礎上，加入產業價值鏈維度指標，形成了新能源汽車發展政策二維分布圖（如圖5）。

對上述二維分布圖進行統計，得到新能源汽車產業價值鏈維度各環節分布統計表（如表5）。

從上述統計結果來看，23份新能源汽車發展政策文本覆蓋了產業價值鏈的研發、投資、生產、消費全部環節，其中消費占的比例最大（39.7%），這說明政府在促進新能源汽車產業市場化方面的政策工具力度最大；其次是研發（31.7%），這是由于新能源汽車關鍵技術，特別是電池技術還沒能取得突破，需要國家加大政策扶持力度；在生產和投資方面政策工具運用不多。所以，從新能源汽車產業價值鏈總體來看，政策工具體現出兩頭大，中間小的特點，這是由于目前阻礙新能源汽車產業發展的關鍵還是技術和市場化的問題，迫切需要政府的政策扶持。

三、政策工具存在的問題

（一）X維度

1. 環境型政策工具應用過溢。統計表明，新能源汽車產業發展政策的文本涉及到的政策工具大部分是環境型政策工具（79.19%）。其中法規管制在環境型政策工具中就占到44.7%。

法規管制政策過多是由于兩個原因造成的，其一，如同我國的其他許多政策一樣，先前政策制定出來后沒有被落實執行，然而又感到必不可少，所以在后面制定政策時就重復提及；其二，先前制定的政策在執行方面被打了折扣，或在政策制定時缺乏前瞻性，由于環境變化，無法達到預定目標，需在后續政策中不斷強調，也造成了過溢。

目標規劃政策工具的應用也存在過溢現象，如2001年國家發改委發布的《863計劃電動汽車重大專項》、2009年3月國務院辦公廳發布的《汽車產業調整和振興規劃》、2011年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、2011年7月科技部發布的《國家“十二五”科學和技術發展規劃》、2011年11月工信部發布的《“十二五”產業技術創新規劃》、2012年4月發改委發布的《節能與新能源汽車產業發展規劃（2011-2020）》等，多為目標規劃型的政策文件。這些目標規劃類政策，只起到了“指引方向”和“設立目標”的作用，但具體操作層面的政策工具卻相對缺乏。

2. 需求型政策工具嚴重不足與缺失。需求型政策能夠擴大新能源汽車市場，從而拉動新能源汽車產業發展。然而，在上述所有政策工具中，需求型政策工具僅僅涉及到政府采購這一條政策，占全部政策工具的比重只有1.59%，存在嚴重的缺失與不足。因此，未來政策工具的重點是需求型政策的制定。

3. 行之有效的政策工具未被采用。從整體上看，雖然環境型政策工具存在應用過溢，但主要只是其中的目標規劃和法規管制方面的政策工具存在過溢，而金融支持和稅收優惠方面的政策工具卻存在不足。

目前針對新能源汽車的稅收優惠政策主要在汽車使用環節（對節約能源、使用新能源的車船可以減征或者免征車船稅），而對于生產環節和銷售環節卻缺乏相應的稅收優惠政策。相比之下，各發達國家稅收優惠政策更加全面。如為了鼓勵新能源汽車的發展，日本于2009年4月開始實施“綠色稅制”，對新能源汽車以及清潔柴油車等低排放、燃油消耗量低的汽車在購買時享受重量稅和取得稅等多種稅收優惠[6]。

新能源汽車作為新型產業，前期需要大量的資金投入，除了政府直接的資金支持外，還需要政府在融資等方面對相關企業予以大力支持，但是目前政府在此方面的政策扶持力度明顯不足。

在供給型政策工具中，運用比較多的是資金投入，但是在人才培養、科技信息支持、基礎設施建設方面的政策工具都沒有得到充分有效的運用。目前制約新能源汽車發展的最重要的因素在于技術，而要想取得技術上的突破，關鍵在于人才以及技術平臺的建立，這些制約新能源汽車發展的因素單靠企業自身是無法解決的，更需要政府的政策扶持。

在直接促進新能源汽車發展的需求型政策工具方面，僅僅只涉及到政府采購的一條政策，而且該政策還屬于鼓勵與試驗性的而非強制性的，至于服務外包、貿易管制和海外機構等政策工具更是空白，因此，需求型政策工具的應用有待加強。

4. 政策缺乏系統性和前瞻性。從政策的整體來看，由于涉及的政策跨越時間長，部門多，政策還缺乏一定的系統性和前瞻性，如在《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》中補貼對象只有電動汽車，這顯然不利于其他新能源車的發展。

此外，缺乏對傳統能源汽車的限制政策。由于新能源汽車在產業化方面還沒有很大的突破，傳統能源汽車仍然是市場主流，其所具有的成本低、技術成熟、加油維修方便快捷等種種優勢是新能源汽車所不具備的。所以，只有在鼓勵新能源汽車的同時出臺限制傳統能源汽車的政策，逐步提高傳統能源汽車的門檻，才能大力發展新能源汽車[7]。

（二）Y維度：政策結構不合理

從整體價值鏈的角度來看，政策工具中消費所占的比例最大（39.7%），大于研發所占的比重（31.7%）8個百分點，雖然國家出臺了大量促進新能源汽車消費的政策措施，但是從實施的效果來看，卻并不理想，這是由于目前阻礙新能源汽車產業化的根本原因還是技術問題，如電動汽車的電池技術，電動汽車電池無論在充電時間、一次性行使距離還是在電池的體積、壽命、成本等方面離消費者的需求還是有較大的差距，所以在電池技術沒有取得突破性進展的前提下，出臺再多的鼓勵消費政策所起的作用也是有限的。所以目前政策扶持的重點應該是研發政策而非消費政策。

進一步分析發現，雖然研發政策從總數來說不少，有20條之多，但是從研發政策的結構來看，絕大部分是目標規劃（8條），而在資金投入和人才培養方面的政策甚至是零。眾所周知，科技開發一靠人才，二靠充足的資金保證，如果沒有相應的人才和足夠的資金投入，是無法取得突出成果的。

雖然政府出臺了大量促進新能源汽車消費的政策，但是從消費政策結構來看，絕大部分是資金投入和法規管制，基礎設施建設所占比重過小（2條）。而目前阻礙消費者購買新能源汽車（主要是電動汽車）的主要原因除了電池技術之外，基礎設施不完善也是一個重要原因。如果缺乏方便的充換電網絡和維修網絡，消費者是沒有動力購買新能源汽車的。

總之，從價值鏈維度來看，政策工具雖然涉及到了價值鏈的四個環節，但是從其結構來看，存在許多不合理之處，需要進一步進行政策的優化。

四、政策建議

（一）優化環境型和供給型政策工具

對于現有的相關政策要加快制定實施細則和督促落實，嚴格規定各項政策措施的落實步驟。此外，根據新能源汽車發展所面臨的困境，應在人才培養、科技信息支持、基礎設施建設、金融支持、稅收優惠等方面加大政策的制定與實施力度。

1. 企業發展的關鍵靠人才，沒有充足的人才供應，單個企業難以得到發展，從宏觀上看，一個產業也難以得到發展。新能源汽車作為新型產業，本身的人才供應是有限的，這就要求政府采取措施，制定人才培養政策，特別是科技人才的培養，使我國新能源汽車的發展得到充足的人才保障。

2. 目前新能源汽車發展的瓶頸是技術。所以政府應該加強對新能源汽車的科技信息支持力度，組建專業的新能源汽車信息研究機構，實施信息資源的優化配置，幫助企業及時獲取國內外最新的技術研究成果和情報資料，避免各企業由于信息不暢通而造成重復研究可能造成的大量資源浪費和發展機會的喪失。此外，政府還應搭建新能源汽車的技術開發共享平臺，促進技術交流，提高技術開發水平。

3. 新能源汽車的發展必須有相應的基礎設施支持，特別是電動汽車，如果沒有方便的充（換）電網絡和維修網絡，是無法實現產業化的。而在沒有產業化的條件下，企業是不愿意投資進行基礎設施建設的。所以現階段政府要加大電動汽車充（換）電網絡和維修網絡的政策支持力度，進一步推進產業化進程。

4. 新能源汽車目前還沒有實現產業化，企業需要大量的資金投入。所以政府除現有的補貼政策外，還要加大金融支持的力度，拓寬市場融資渠道，建立風險投資機制等，使新能源汽車的發展具有充足的資金支持。針對新能源汽車的補貼主要集中在銷售環節，補貼范圍太窄的問題，政府應該拓展補貼范圍和方式，在研發上國家可依據項目投入資金，鼓勵新能源車的開發，在生產上，可以采用技改資金等方式予以補貼。

5. 稅收優惠政策對于新產業的發展具有重要意義。目前新能源汽車的稅收優惠政策主要集中在汽車使用領域，鼓勵的作用有限。政府應擴大稅收優惠范圍，在生產、銷售、使用等領域出臺更多的稅收優惠措施，從而促進該產業的發展。

（二）重視需求型政策工具的拉動與帶動作用

在政府采購方面，現行的政策僅僅是試點和鼓勵性質的，政策是否執行，還要看地方政府的財力以及執政理念等因素，政策的執行會大打折扣。所以應制定節能與新能源汽車強制性政府采購政策，逐步擴大采購規模和比例，加大有關新能源汽車整車及零配件進出口的優惠政策制定力度，鼓勵企業建立海外研發、生產及銷售機構，從而拉動新能源汽車的發展。

（三）注重政策的系統性與前瞻性，以及與其他相關政策的配套性

在制定新能源汽車產業發展政策時，要從戰略的高度思考政策的系統性與前瞻性，并做到前后政策的連續、統一，不同部門、層級間政策的互補性。此外，還要注重對新能源汽車自主品牌和核心技術的鼓勵與保護。

參考文獻：

[1]黃萃，蘇竣，施麗萍，程嘯天.政策工具視角的中國風能政策文本量化研究[J].科學學研究，2011，（6）.

[2]顧建光.公共政策工具研究的意義基礎與層面[J].公共管理學報，2006，（4）.

[3]Roy Rothwell，Walter Zegveld. Reindusdalization andTechnology[M]. Logman Group Limited，1985：83-104.

[4]趙筱媛，蘇竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科學學研究，2007，（1）：52-56.

[5]佚名.風能政策工具分類[EB/OL].http：//china. toocle.com/chinaservices/show/detail-forum-12758-506675-1.html，2009-01-18/2010-06-16.

[6]佚名.闡述國外對新能源汽車補貼政策[EB/OL].http：//www.newenergy.org.cn/html/01012/1221037441.html.

[7]肖俊濤.論我國新能源汽車發展政策的完善[J].湖北社會科學，2011，（3）：96.

責任編輯、校對：何 焱