退耕還林工程碳匯生態效益補償研究

任靜 余勁

摘要：退耕還林工程的實施是應對全球氣候變化、實現生態保護和可持續利用目標的一項重要舉措。通過對目前退耕還林工程生態效益補償問題研究現狀的闡述，分析了退耕還林工程進入“后補貼時代”以來的研究成果并指出了不足之處；同時基于碳匯交易的視角對現有生態效益補償模式進行了評述，為實現由政府補償轉換為市場化補償，提出了不斷探索適合“后補貼時代”生態效益補償新模式構建的建議，以期鞏固退耕還林工程的有效成果，解決農民的長遠生計問題，實現生態、經濟和社會的全面發展；并對該領域未來的研究趨勢進行了展望。

關鍵詞：退耕還林工程；碳匯；生態補償

中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）08-1749-03

1999年試點啟動的退耕還林工程已為維護國家生態安全發揮了巨大作用；2007年國務院下發了《關于完善退耕還林政策的通知》，標志著退耕還林工程進入了“后補貼時代”。新時期下的補償政策延長了補助期，同時補助標準減為前一階段的50%。補償問題對退耕還林工程的實施和效果鞏固具有重大意義，就近年來專家學者對退耕還林生態效益補償機制的研究和觀點進行了梳理和評述，并對如何進一步完善“后補貼時代”的生態補償機制以及開展區域層面的碳匯交易進行了展望。

1 退耕還林生態效益補償問題研究現狀

支玲等[1]分別以云南省會澤縣和貴州省清鎮市為例，通過實地調研，考察分析了退耕還林工程對退耕農戶的影響。結果表明，退耕還林工程的實施一方面提高了退耕農戶的收入，但同時加強了農民對國家政策的依賴性。龐淼[2]以四川退耕還林區為例分析，認為后退耕還林時期補償標準降低影響農戶對工程的滿意程度，且第二輪退耕補貼周期后林木收益可期，退耕農戶尤為關注的林木采伐利用問題不容回避。劉震等[3]通過對黃土高原地區陜西吳起、定邊及甘肅華池的調查數據進行實證分析，分別運用收入增長法及征地法確定更為合理的退耕還林補償標準及其補償年限。于金娜等[4]建立了碳匯效益函數，并將其納入土地期望收益模型，計算出林木最優輪伐期，然后以黃土高原常見退耕樹種刺槐為例進行實證模擬，認為現有退耕年限較為合理，但補償標準偏低。邱威等[5]在研究森林碳匯服務物理關系的基礎上，提出應該建立與之相應的市場化機制，并從供求雙方、價格機制、交易成本和政府的作用等幾個方面對森林碳匯市場的構建進行了初步探討。張樹川等[6]研究分析了退耕還林（草）工程中的生態效益補償機制，認為中國當前的補償政策缺乏以農民為主體的深入和系統的思考，應更全面深入地關注農戶的生計，讓“農民的知識”發揮創造性作用；在補償的同時應考慮解決“三農”問題的系統方案，并由中央、地方、社會等多方共同協調合作完成。

在生態補償資金的籌措方面，邊玉花等[7]認為單純的政府“直補”力量有些不足，也不能從根本上鞏固退耕還林成果，建議利用退耕還林過程中的商業機會、經濟政策、土地使用權等吸引廣大的社會力量參與投資，將退耕區或沙區建設成為其原材料生產基地，帶動農（牧）民致富，進一步鞏固退耕還林成果，從而實現生態恢復和經濟發展雙贏。樊新剛等[8]通過對寧南山區退耕還林的生態補償機制存在的問題進行分析，提出了建立生態銀行籌集資金等完善補償機制的模式。劉慶博等[9]提出，除了可來源于國家補償、區域補償和產業補償之外，通常可以采用發行國債、建立生態建設補償基金、開征生態補償稅、建立生態銀行等渠道進行融資。宋莎[10]提到，國外在生態效益補償方面做的比較有特色的如美國、巴西和哥斯達黎加等國家，其主要的經驗是利用競爭機制和經濟激勵手段確定生態效益的補償標準和多元化的資金籌措渠道。

專家學者對退耕還林補償資金的籌集提出了建議。總結出兩種生態效益的補償方式，即政府補償和市場補償。中國現行的生態補償方式主要為政府補償，基本依靠國家財政撥款進行補貼，主要原因是市場補償機制發展尚不成熟，因此要將傳統財政轉移支付的“輸血型”補償轉變為具有發展能力的“造血型”補償。建立和完善退耕還林經濟補償機制，對進一步調動農民和相關部門參與生態建設的積極性、鞏固退耕還林成果、持續開展退耕還林工程具有重要意義。林業生態效益是一種外部性很強的純公共物品，如何利用現有資源拓寬生態補償資金融資渠道、創新生態補償機制、建立長效增收機制是該領域未來的研究趨勢。

2 基于碳匯的退耕還林生態效益補償研究

早在20世紀80年代，氣候變化問題已經引起國際社會的廣泛關注，1992年《聯合國氣候變化框架公約》的簽署，標志著人類開始為應對氣候變化而共同行動；在1997年《京都議定書》中制定了3種機制，其中的清潔發展機制（CDM）是指發達國家與發展中國家通過開展項目合作向發展中國家提供資金和技術，將項目所實現的溫室氣體減排量，用于完成發達國家的減排指標。據CDM執行委員會（EB）統計，截至2012年10月，中國共有2 462個CDM項目成功注冊，占東道國注冊項目總數的50.99%；預計產生的二氧化碳年減排量共計約43 810萬t，占東道國注冊項目預計年減排總量的64.97%。

2.1 退耕還林碳匯效益評價

楊藝淵等[11]采用生物量的方法，以實地調查數據為基礎數據，分析探討了新疆塔城地區實施退耕還林工程以來第一輪補助到期后生態林所獲得的碳匯效益，確定了由生物量轉換為碳儲量的轉換系數，并估算了新疆退耕還林的碳匯效益。陳先剛等[12]收集了云南省2000-2006年各類退耕還林面積和樹種數據，并根據云南省森林資源清查中的人工林生長估算不同情景下的林木生物質碳儲量及其變化，最后得出退耕地造林林木生物質碳儲量占云南省退耕還林工程林木生物質碳儲量的33%～41%的結論。焦樹林等[13]通過對2000-2006年紅楓湖流域內退耕還林工程實施情況的調查，對林區內主要的7種林木的碳凈儲量進行初步估算，通過對森林各樹種蓄積量的預測，并根據模型估算未來10年紅楓湖流域的森林碳儲總量，依此計算其經濟效益，結果顯示固碳的經濟效益十分可觀。

通過以上學者的研究結果可以發現，退耕還林地有巨大的碳匯儲量，且具有很大的經濟效益。但在研究過程中普遍認為由于退耕還林地大多實施林農或林草間作，鑒于此類林地退耕前均有植被覆蓋，視同其碳儲量沒有變化，故在對退耕還林地進行碳匯效益估算與評價時僅計算林分的碳儲量。而許明祥等[14]通過研究黃土丘陵區土壤有機碳固存對退耕還林（草）的時空響應特征，分析了退耕還林（草）對土壤有機碳的短期影響和長期效應，結果表明，相對于坡耕地而言，退耕還林和退耕撂荒具有顯著的土壤碳增匯效應，而退耕還草、退耕還果沒有明顯土壤碳增匯效應。“肯尼亞農業碳項目”在2011年投入運轉，該項目不僅是非洲啟動土地碳信用額的開端，同時也為全球碳核算方法創造了新模式。此外，芝加哥氣候交易所的土壤碳抵消交易也表明土壤固碳項目具有很大的發展前景。

2.2 退耕還林區域碳匯交易補償模式

曹超學等[15]以碳匯為生態指標，結合當地的社會經濟指標，對云南省實施退耕還林工程的129個縣（區）進行綜合評價，并以此結果為基礎將各縣（區）劃分為3個等級，建議對不同等級的退耕還林區實施差異化生態補償，意在尋求相對公平的差異化補償方式；同時提出應開發出操作可行的碳匯計量及監測技術，為生態補償提供更加科學的依據的觀點。朱廣芹等[16]提出了從區域碳匯交易角度進行森林生態效益補償的設想，分析了其適用性，并從補償原則、補償方式、補償標準和補償治理4個方面構建了基于區域碳匯交易的森林生態效益補償模式。在補償方式方面，拓展了政府補償的方式，認為可以采取生態補償基金的做法：首先計算出全國碳源與碳匯的差值，并以此為基線，超出均值的省份按所占比例繳納森林生態效益補償金，低于均值的省份按照所占比例獲取森林生態效益補償金。此外，還提出了兩種基于區域碳匯交易的森林生態效益市場補償的形式：一是區域層面的森林碳匯交易；二是區域之間林業CDM碳匯項目。楊水清等[17]通過對云南騰沖造林項目碳匯試點案例的分析，指出了項目的特點與存在的問題，并給出了在森林碳匯貿易項目建設中如何發揮政府作用的幾點建議。陳沖影[18]以全球第一個正式注冊的 CDM 森林碳匯項目（廣西珠江流域再造林項目）為研究對象，采用參與式農村調研法分析了森林碳匯項目的運行機制及其對農戶生計的影響，結果表明，森林碳匯項目從5個方面提高了農戶收入的同時，也在5個方面造成了農戶權利的損失。何英等[19]認為國際森林碳匯交易市場發展迅速，而中國森林碳匯交易市場起步較晚，森林碳匯交易市場還處在建立和發展階段，但具有較大的潛力，并且中國社會政治穩定是森林碳匯交易順利進行的保證，森林發展空間大，森林固碳能力增長潛力大，開展森林碳匯項目具有許多優勢。譚志雄[20]通過借鑒當前國際碳排放權和森林碳匯市場交易模式，立足中國國情，提出了森林碳匯自愿交易模式和約束交易模式，并從市場交易要素、市場運行模式等方面對森林碳匯市場構建進行了分析，最后提出了森林碳匯交易市場的政策與制度創新。

很多學者依據現有林地碳匯研究進展從區域碳匯交易的角度進行了退耕還林生態效益補償方面的研究，進而對退耕還林生態補償模式進行了探索，并提出了相關建議。但從總體上來說，目前我國開展的碳匯貿易項目還處于摸索和試點階段，碳匯貿易市場尚未形成，對生態效益市場化補償的研究處于起步階段。退耕還林的實施蘊藏著巨大的碳匯效益，退耕還林碳匯交易的市場化機制將保護生態、提高農民收入與增加碳匯、改善全球氣候行動有機地結合在一起，對更好地鞏固退耕還林成果，解決農民的長遠生計問題，實現退耕還林區生態、經濟與社會全面發展具有重要意義。

3 結論

不完善的后退耕還林時期的補貼政策難以激勵退耕農戶的栽種積極性，政府財政上的“直補”對生態效果的鞏固也非治本之策，當新一輪補償到期后，依然面臨生態退化的危險。行之有效的方法是將生態補償的主體由政府逐漸過渡為生態受益者、環境資源的使用者、損害者，體現“誰受益，誰負擔”的市場原則。因此，將退耕還林工程帶來的生態效益轉化為經濟效益是未來發展的必然趨勢，退耕還林所產生的碳匯效益市場化是解決生態效益向經濟效益轉換的必要方式；而實現退耕還林效益轉換的有效途徑是進行區域碳匯交易，同時也能滿足退耕還林生態效益外部性內部化的需要。未來應加強對操作可行的碳匯計量及監測技術的研究，為退耕還林生態補償提供更科學的依據，進而更好地確定碳匯生態效益補償標準，不斷完善適合退耕還林生態效益市場補償模式。

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