城市邊緣區工業用地集約利用的現存問題與調控策略

李永平 段建南

摘要：從分析城市邊緣區工業用地利用的現狀與存在的問題著手，闡明了城市邊緣區工業用地集約利用的內涵，探究了集約利用城市邊緣區工業用地的調控策略。科學規劃、整合城市邊緣區工業用地資源，探索其集約利用的典型模式，建立和完善集約利用評價指標體系以及價格評估體系，加強信息化的動態監測管理，鼓勵投資建設主體多元化，提高土地投入產出率，是解決城市邊緣區工業用地集約利用的現存問題和構建“兩型社會”的必由之路。

關鍵詞：土地集約利用；城市邊緣區；工業用地

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）08-1796-04

城市邊緣區是城市發展到特定階段所形成的獨特地域實體，是位于城鄉之間的，城市和鄉村的社會、經濟、環境等要素激烈轉換的地帶。在土地利用方面則表現為由城市向鄉村過渡、不連續的混合土地利用地帶。近年來，隨著中國工業化和城市化的迅猛發展，城市邊緣區工業用地普遍存在著占用建設用地比例過大、資源被大量浪費等嚴峻問題。城市邊緣區是中國社會經濟十分活躍的地帶，又是人地關系較嚴峻、矛盾較尖銳的地區，提高城市邊緣區工業用地效率，對正處于快速城市化過程中的區域迅速提升土地集約利用的整體水平具有極為重大的影響。因此，研究城市邊緣區工業用地集約利用具有十分重要的意義。

1 城市邊緣區工業用地利用的現狀與存在的問題

目前中國城市邊緣區的工業用地多以開發區和工業園區等地域綜合體的空間表現形式存在。在城市邊緣區工業開發建設初期，土地資源、產業政策的優惠與行政作風的高效使之一度成為招商引資的熱點，對母城城市基礎建設和周邊區域經濟發展都起到了十分關鍵的作用。據商務部外資司發布的《2010年國家級經濟技術開發區發展報告》統計，2010年，在不到全國總面積萬分之一的土地上，90個國家級經濟技術開發區在實現國內生產總值（GDP）、工業增加值、稅收收入、出口總額、實際利用外資、完成固定資產投資、吸收外資、解決就業等經濟指標方面均取得了令人矚目的成績（表1）。改革開放30多年來，集中于城市邊緣區的“科技-工業綜合體”把土地、勞動力、服務等優勢集聚在了一起，在推進工業化和城市化進程中起著不可替代的作用[1]。

然而，城市邊緣區工業用地的利用在取得不小成就的同時也存在著不少的問題，特別是城市邊緣區工業用地相對粗放的利用模式以及土地資源的利用與管理中存在的問題已經成為制約其向更高層次發展的障礙。比照中國與國外城市工業用地與城區面積間的比例，不難看出中國存在著城市邊緣區土地集約利用整體效率低這一問題，且有著不可忽視的嚴重性（圖1）。

1.1 城市邊緣區工業用地盲目外延式擴張，耕地非農化現象嚴重

當前國內大多數新增加的工業用地都是以城市邊緣區新增建設用地為主，舊城改造用地為輔，是一種外延式的擴張。而城市邊緣區新增建設用地大多是通過征用村集體農用地的形式，將集體土地流轉為國有土地，統歸工業園區管委會管理。管委會經過開發整理成“熟地”后，再將征用的土地出讓給企業。據統計，中國在未進行開發區專項治理整頓之前，各地已有位于城市邊緣區的各種開發區共6 866家，其中，屬于國家級的僅有232家，屬于省級的有1 019家，而地方政府自行主辦的各類開發區占到八成以上[2]。各級地方政府大肆圈地，大量占用耕地，造成了城市邊緣區工業用地失控，土地市場“供大于求”。中國的大中小城市均在不同時期、不同程度地存在著工業用地占建設用地比例過高、增長過快的問題。據調查，即便是在全國53個國家級高新技術開發區中，土地利用強度也僅僅為0.236 7（以建筑容積率統計）；已占用的土地平均有效利用率僅為57%，而閑置土地比例則高達43%；在中國省級以上的開發區中，國家批準規劃的近20 000 km2工業園區面積，閑置土地比例竟占到規劃總面積的86.49%，土地閑置現象甚至嚴重到致使一些城市邊緣區陷入多年荒蕪的程度[3]。城市邊緣區工業用地無序擴張的嚴重后果是導致當地耕地銳減。統計數據表明，1996～2002年間，珠三角地區曾每年減少221 km2耕地[4]。

1.2 城市邊緣區工業用地投資強度和產出效率均存在問題

土地粗放型利用，投入不高，產出更低，已成為中國城市邊緣區工業用地的利用現狀。據了解，即使在全國被稱為 “集約用地典范”的江蘇省蘇州市昆山經濟開發區，目前吸引總投資8.2億美元，地均投資額僅為6 278.07萬元/hm2，遠低于法國、新加坡、我國臺灣等發達地區的地均投資強度。在中國的中西部地區，甚至有些城市邊緣區工業用地地均投資額不足450萬元/hm2（表 2）。過低的投入必然產生更低的產出，也必然導致低效率的粗放型土地利用方式。正由于工業用地協議價格相對較低，上漲獲利空間大，有些企業就盲目追求形象，超規模占用土地，搞“花園式工廠”，造成非實業項目占用土地規模偏大，單位土地面積容積率低、投資強度低、產出率低的“三低”現象。從而使后續大項目、優質項目無地可批，土地已從當初的招商引資的優勢之一演變成為約束經濟發展的“瓶頸”。

1.3 城市邊緣區工業用地規劃布局缺乏科學性

由于城市邊緣區產業布局缺乏統籌安排，用地規劃布局缺乏科學性，產業分工不明確，易形成相似的產業結構和造成重復建設，由此產生政府規劃失靈甚至導致各區域間無序和惡性競爭，各地為了招商引資，有的甚至不惜違法行政、競相降低土地價格等。

1.4 城市邊緣區工業用地價格評估體系不完善

由于城市邊緣區工業用地受土地宏觀調控、產業政策調控影響大，工業地產市場管制難，地方政府往往出于為政績、稅收、就業等外部性收益以及推動地方經濟發展的本位主義考慮的目的，功利性地將土地資產作為招商引資的“利器”。各地在土地利用政策方面都是各式各樣、各自為政，土地使用權出讓價格的標準僅以工業用地分等定級為參考。城市邊緣區土地資產低價出讓已成為當前國有資產流失的最主要形式，也事實上成為地方國土資源主管行政領導腐化、墮落的又一“溫床”。對于城市邊緣區工業用地的二級流動，由于缺失市場形成的價格評估體系，缺少市場參考對象，在一定程度上也阻礙了工業用地的流轉。

1.5 片面追求經濟和社會效益，忽略環境效益

地處城市邊緣的工業區是當前中國工業“三廢”問題最突出的區域之一，究其產生的根本原因在于地方各級政府職能部門片面追求經濟和社會效益，而忽略了環境效益所導致。一些招商引資的工業項目環境影響評估不嚴格，環評工作走過場，“草草了事”后即匆匆上馬。加上園區的生活區、公共活動區與生產區布局的規劃設計缺乏科學性，地方管理部門財政投入的資金不足，治污系統基礎設施不完善，直接導致大氣污染、水體污染、土壤污染等惡果，使環境污染與生態安全隱患在城市邊緣區隨處可見。

2 城市邊緣區工業用地集約利用的內涵與策略

2.1 城市邊緣區工業用地集約利用的內涵

根據可持續發展的涵義，結合城市邊緣區工業用地利用現狀，城市邊緣區工業用地集約利用的內涵可定義為：利用技術手段和行政管理杠桿，協調城市邊緣區工業用地利用類型的結構、比例、空間分布與當地自然特征和經濟發展之間的關系，充分挖掘城市邊緣區土地資源經濟供給的潛力，充分發揮城市邊緣區土地資源生產與環境功能，使城市邊緣區工業用地投入和產出比及土地利用率最優化，以達到社會、經濟和生態的綜合效益最佳化，實現區域內社會、經濟和生態協調發展，既要資源節約，又要環境友好。

2.2 城市邊緣區工業用地集約利用的策略

2.2.1 科學規劃、整合城市邊緣區工業用地資源，實現土地集約化利用 針對目前城市邊緣區工業用地產業布局缺乏統籌安排，用地規劃布局缺乏科學性，產業分工不明顯，產業功能相似、結構雷同、重復建設、規模過小等現狀，參照區域土地利用總體規劃、城市功能定位、區域社會經濟發展規劃和產業發展目標，在充分考慮當地環境容量及資源稟賦限制的前提下，科學規劃、整合城市邊緣區工業用地資源，實現土地集約化利用，以國家級、省級經濟開發區為重點，形成在空間上經濟功能明確、結構互補、聯動性良好的產業布局。城市邊緣區的各工業區應打破行政區域界限，各地形成明確地域分工，在整個產業鏈中形成上、中、下游產業帶，形成整個產業鏈的短途生產聚集區，降低交易成本，提高產品成本競爭力，形成集聚效應。通過整合，使城市邊緣區工業用地的土地利用結構與功能更明確，土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。

2.2.2 探索城市邊緣區工業用地集約利用的典型模式 城市邊緣區工業用地集約利用需要從工業用地選址、用地整理、項目規劃、項目實施以及用地調整等過程中來推廣實施其集約利用模式。因此，城市邊緣區工業用地集約利用典型模式重點可從以下幾個階段進行探索：①集約利用的選址模式；②集約利用的整理模式；③集約利用的規劃模式；④集約利用的調控模式；⑤集約利用的調整模式；⑥集約利用的技改模式[5]。

2.2.3 完善城市邊緣區工業用地集約利用評價指標體系 目前城市邊緣區工業用地集約利用的水平參差不齊，一些城市邊緣區的國家級高新區土地利用率普遍比較高，閑置土地較少，地均投入產出率較高；而一些位于城市邊緣區的縣級和鄉鎮級的經濟開發區工業用地土地利用率普遍較低，閑置土地過多，地均投入產出率較低。在工業用地集約利用評價方面，雖然有的地方國土資源行政管理部門自行制定了土地集約利用評價指標體系，但大多是綜合評價體系，從土地利用角度、從技術層面上尚有待進一步完善。土地集約利用指標體系應側重于定量分析，減少模糊的定性分析，盡可能用具體的數據來確定土地集約利用相關技術指標。各區域應因地制宜，以國土資源部的《開發區土地集約利用評價技術方案（試行）》為標準，構建切合實際的城市邊緣區工業用地集約利用評價指標體系。

2.2.4 建立和完善城市邊緣區工業用地價格評估體系，促進土地流轉 當前國土資源部門正在試行工業用地出讓的招、拍、掛等市場化操作方式，建立和完善城市邊緣區工業用地價格評估體系，可以促進土地市場化操作更加規范化，有利于促進土地流轉，特別是土地二級市場的流動。同時，一個完善的土地價格評估體系，可以促進城市邊緣區農村集體土地有效流轉，從而達到提高土地利用效率，實現農村集體土地工業用地市場化配置優化目標。

2.2.5 構建和完善城市邊緣區工業用地集約利用動態監測體系 構建和完善城市邊緣區工業用地集約利用動態監測體系，應具體著力于以下幾個方面：

1）建立土地保護動態監測網絡、土地預警制度和土地執法檢察巡檢制度，以掌握土地的變動情況，并向外部傳遞正確的信息，完善土地信息公布、公告、查詢制度[6]。例如，為對城市邊緣區工業用地集約利用進行全面、及時、有效的監管，可考慮構建如下國土資源動態監管網絡系統（圖2）。

2）對已經非農化的土地利用狀況實施動態檢測，及時評測其土地利用效益，加強土地使用方面的監督。

3）基于已經取得的城市邊緣區工業用地集約利用情況相關信息，建立工業用地集約利用評價信息管理系統，為科學制定土地調控策略提供決策依據。

4）構建城市邊緣區工業用地調控效率評估信息系統，通過系統分析、評價不同產業類型工業用地調控工具的調控效率，從而及時調整調控政策與策略。

2.2.6 借鑒國外經驗，筑建融資平臺，鼓勵投資建設主體多元化，提高土地的投入產出率 結合中國基本國情，借鑒國外經驗，創新融資模式，鼓勵多元化投資和股份制經營，提高土地投入產出率。充分借鑒國外節約、集約利用土地的有效政策和措施，依靠財稅政策，引導和調控土地集約利用；運用收回、收購、儲備等手段，制定出多方所能接受的，符合市場運作機制的開發區土地二次配置政策，盤活存量用地，減輕增量擴張需求壓力，提高城市邊緣區工業用地利用效率。

3 結語

中國工業化呈迅猛發展趨勢，目前工業化水平已超過55%，這勢必進一步促使城市邊緣區工業用地量快速增長。城市邊緣區工業用地盲目外延式擴張、耕地非農化現象嚴重、產出效率低、投資強度不高、缺乏科學規劃布局、價格評估體系不完善、存在環境污染與生態安全隱患等現存問題嚴重制約了城市邊緣區土地節約集約利用整體效率。科學規劃、整合城市邊緣區工業用地資源，探索城市邊緣區工業用地集約利用的典型模式，建立和完善城市邊緣區工業用地集約利用評價指標體系以及價格評估體系，加強城市邊緣區工業用地集約利用信息化的動態監測管理，鼓勵投資建設主體多元化，提高土地投入產出率，是保持經濟又好又快發展和構建“資源節約型、環境友好型”社會的必然要求。

參考文獻：

[1] 商務部外資司.2012-2016年經濟技術開發區投資環境分析及前景預測報告[EB/OL].http：//www.ocn.com.cn.2012-07-31.

[2] 盧新海.城市土地管理與經營[M].北京：科學出版社，2006.

[3] 賈宏俊，黃賢金，于術桐，等.中國工業用地集約利用的發展及對策[J].中國土地科學，2010，24（9）：53-55.

[4] 翟文俠.基于層次分析的城市開發區土地集約利用研究——以江蘇省為例[J].南京大學學報（自然科學版），2006（1）：96-102.

[5] 黃賢金，姚 麗，王廣洪，等.工業用地：基本特征、集約模式與調控策略[A].上海財經大學.城市經濟與土地政策國際研討會論文集[C].上海： 上海財經大學，2007.

[6] 馬蘭俊，段建南，李永平，等.基于GIS的閑置土地管理信息系統功能設計[J].國土資源導刊，2008，5（6）：52-54.