政府管制與煙草專賣管理對策

滕繼偉 曹鵬輝 李宏泰

目前世界上對于煙草行業有四種管理模式：一是國家專賣模式，即在全國范圍內由國家對煙草產品的生產經營的各個環節實行專賣管理；二是不完全國家專賣模式，即國家僅對煙草生產經營的部分環節， 主要是銷售環節實行專賣管理；三是嚴格的市場限制模式，雖然沒有專賣形式，但是政府仍然對煙草制定了許多的限制；四是完全放任模式。我國煙草行業面臨全球控煙帶來的挑戰和WTO的沖擊，我國煙草行業競爭力也仍然較弱。如何在這些情況下做好卷煙打假工作、提高市場凈化率，將“國家利益至上，消費者利益至上”落到實處，做好專賣管理與服務工作，仍然是煙草專賣管理部門面臨的重大課題。本文希望通過對目前卷煙市場面臨的問題入手，提出相關對策，以期為專賣管理工作提供一定的參考和建議。

一、兩難境地：高效專賣應有的理性選擇

從國際角度來看，近十幾年出現的煙草行業的全球化以及與煙草相關的死亡和疾病益顯現出全球流行性，給全球的煙草控制帶來了前所未有的挑戰。《煙草控制框架公約》取得了世界衛生組織192個成員國的一致贊成，它是針對煙草的第一個世界范圍的多邊協議。其主要目標是“保護當代和后代免受煙草消費和接觸煙草煙霧對健康、社會、環境和經濟造成的破壞性影響”。在國外，許多學者的研究發現和證實了煙草給社會帶來的巨大經濟負擔，引起了政府對吸煙問題的高度重視，煙草企業被要求彌補吸煙產生的部分經濟本。

世貿組織并不排斥專賣制度，這個制度有它存在的必要性，二者都是為了促進經濟發展、提高生活水平、走可持續發展之路，只是二者在達到這一目的過程中所采取的手段是截然不同。從實踐上看，政府對煙草實行管制是世界各國通行的做法，一些市場經濟國家也不例外，比如法國、奧地利等。美國雖然不實行煙草專賣，但其管理措施與煙草專賣制度有很多相似之處，如實行煙草種植配額制度、卷煙銷售許可證制度、煙草運輸憑證制度等等。由此可見，煙草專賣制度是能夠存在于市場經濟環境之中的，煙草專賣與市場經濟并不矛盾，兩者可以共存。既然我國在加入世貿組織以后堅持保留煙草專賣制度，其出發點是因為我國煙草產業目前尚不具備與國外煙草巨頭抗衡的能力，希望借助于這個制度的特殊性，通過對現行煙草產業計劃體制和財稅體制的改革，調整煙草產業組織結構，以提升我國煙草行業整體競爭能力。當這一目的達到后，這個制度也就沒有存在的必要性，也就是說“實行專賣是為了取消專賣”，這可以理解為我國加入世貿組織后煙草專賣制度的政策取向。

從產業競爭力上看，我國煙草業競爭力在世界煙草業中處于弱勢地位，主要表現在以下三個方面。一是產業集中度低，以我國煙草前4家生產企業的生產總量占行業總產量比重計算的產業集中度只有19%，而美國同一指標就達到96%。目前，在我國每個區域市場，無論其是否具有發展卷煙工業的基礎與優勢，都或大或小的開辦有煙草生產企業，全國共計84家，其中超過一半以上的企業年產規模在30萬箱以下。二是煙草技術水平落后，以勞動生產率為例，我國最好水平與國際平均水平相差1倍以上；單箱稅利，我國先進水平與美國相差4倍以上。三是煙草產品結構單一，在國際主流卷煙產品轉向混合型、低焦油、淡香型產品為主，我國的卷煙市場仍然以烤煙型、高焦型、濃香型產品為主。尤其是在混合型卷煙方面，我國煙草表現出明顯的供給不足特征。

國內多數人認為，我國的煙草專賣制度還不宜立即廢除，改革煙草專賣制度必須以保留專賣制度為前提。目前，現行專賣制度暫時仍有其存在的合理性，其合理性可以歸結為五點，一是維護國家利益和維護消費者利益，二是煙草專賣與市場競爭并行不悖，三是煙草專賣符合市場經濟游戲規則，四是煙草專賣有利于加強監管，五是國內市場經濟機制還未發育成熟、取消的條件還遠不具備。因此，從目前情況來看，煙草專賣制度仍是我國煙草業發展的基石和制度選擇。

二、對策建議：專賣管理中的濟南實踐

1.提高市場管理能力。（1）市場檢查APCD工作法，將市場檢查劃分為分析（Analysis）、計劃（Plan）、檢查（Check）、處理（Deal With）四個步驟。在“分析”環節，針對零售戶信息檔案的經營業態、市場環境、客戶級別等指數設定預警參數，參考零售客戶訂貨總量、訂貨結構、敏感品牌銷量變化等信息，對卷煙市場進行整體性數據分析，把握市場異常情況、明確檢查重點。在“計劃”環節，由信息系統根據檢查時間、工作內容、檢查對象地域特點自動排出檢查計劃和線路，檢查人員在此基礎上根據實際進行調整。對預判可能出現違法違規經營行為的監管目標，設定常規檢查、蹲守檢查、集中整治、聯合檢查等計劃，對數據正常的守法零售客戶則免于檢查或大幅降低檢查頻次。在“檢查”環節，一核人員有無經營資質，二查卷煙庫存總量、了解異常原因，三對現場進行執法取證。在“處理”環節，按照違法行為嚴重程度、證據采集情況等標準對現場檢查結果進行分類判定和決定下一步處理方式。（2）在“打管疏服”體系建設方面，“打”即保持打假高壓態勢不動搖，突出對制售假、重大違法違規行為的打擊力度。“管”即提高執法人員分析判斷能力，對零售戶實施分類管理，以異常戶和重大市場為重點有針對性地開展檢查和管理，強化日常巡查與重點監管的結合。“疏”即在執法過程中加強宣傳疏導，采取行政提示、行政告誡、行政建議等方法，減少違規率、提升教育轉化率。“服”即加強服務理念，通過法制培訓、真假煙識別、防調包宣傳、便民措施等，切實關心零售戶利益，更好地為零售戶服務。

2.提升執法效率。（1）通過現代科技的運用實現執法信息化。運用互聯網技術，通過信息手段提高市場信息搜集和執法管理的效率。推進案件規范辦理與信息技術的融合，通過案件信息化系統的建設推進辦案流程規范化、案件筆錄和證據處理信息化，形成集案卷檔案管理、多媒體證據展示、統計分析等功能為一體的信息中心，在案件定性后自動檢索適用條款、自動計算罰沒金額、自動生成辦案文書，從而達到統一處罰標準、嚴格辦案程序、規范罰沒煙管理。通過信息網絡建立違法人員信息庫，實現對違法人員的網上管理。（2）認真做好新型案件資料收集和學習工作，保證專賣執法人員對新型作案手段有充分認識。通過已有經驗進行針對性分析，預先判斷其運輸和物流渠道、人員分配和銷售方式等，提高對此類案件的偵破力度。加強假煙流入渠道的監管和排查，與郵政、鐵路等部門簽訂聯防協議，與交通部門開展對物流運輸業的聯合監管，加大大型物流貨運場所的日常稽查力度，同時對過境車輛進行針對性排查，切斷新型案件的物流與運輸。（3）將市場劃分為若干個信息情報接收網格，以此為基礎建設網格化情報體系。加強每一網格內稽查員與客戶經理的情報溝通，通過對各種異常信息的篩選、甄別、分析，確定網格內有效信息和值得經營的重點案件。培養煙草打假信息員作為網格的重要節點，依靠其收集信息提供線索，建立可靠有效的信息來源。發動和鼓勵消費者提供有效涉煙案件信息，向消費者發放相關舉報獎勵辦法資料，對于真實有效的舉報信息進行相應獎勵。將信息處理工作細化到每一網格，確保所有有效信息的精細化處理，從情報信息種類、獲取渠道、情報信息傳遞、利益分配以及情報信息考核制度等方面科學細化流程，以查尋點、以點定人、以人盯線、以線破網，建立完善的專賣涉煙網格化情報信息體系。

3.通過創新加強隊伍管理與素質建設。（1）借鑒哈佛商學院案例教學模式，以案例為核心完善內部經驗交流機制。針對執法重點編寫教學案例，建立內部煙草執法案例庫，在員工的日常培訓和內部交流中大量運用。定期舉行縣區級和市級案例交流討論會，通過分析特定案例提高市場動態把握能力。引導老員工以案例分析的方法向新員工傳授市場管理、案件偵辦經驗，形成有針對性的“以老帶新”機制。（2）通過公檢法專家培訓加強執法隊伍素質。定期邀請公安局刑偵專家進行授課，對犯罪人員活動、心理狀態分析、線索的搜集、調查取證、人員監控、當事人的詢問等辦案技能問題進行培訓，提高專賣稽查人員專業素質。定期邀請法院對執法人員專家進行授課，剖析辦案思維的養成、涉煙犯罪的認定等案件辦理實務問題，剖析案件移送、罪名認定、案件證據使用等方面的難點問題，解析涉煙案件中有關違法所得計算、案值認定、雇傭工人的犯罪認定以及物流部門參與涉煙犯罪的處理等疑難問題，講解與煙草行業有關的最新法律法規，提高辦理涉煙刑事犯罪案件的綜合能力。邀請檢察院專家對涉嫌犯罪的標準、證據的固定和保全等問題進行培訓，講解新出臺的法律與司法解釋。（3）在專賣隊伍服務意識與水平建設方面，積極開展法律法規培訓，正確認識法律賦予的權力和義務，進一步增強依法行政意識。堅持以“兩個至上”的價值觀指導專賣執法服務工作，正確處理好管理與服務的關系，積極爭取卷煙零售戶和廣大消費者的理解和支持，努力實現由行政管理型向服務管理型轉變。完善煙草專賣零售許可證辦理服務指南，推行陽光執法，促進信息公開，提高行政執法透明度。實行辦案回訪制，適時組織對行政相對人進行回訪，聽取當事人的意見和建議，有問題及時反饋、督促相關部門進行整改，從工作行為、工作態度和工作結果實行相互監督制約，提升專賣工作質量和服務水平。

（作者單位：濟南市煙草專賣局（公司） 北京大學光華管理學院）