新型城鎮化四大警醒點

烏日圖

如果只把城鎮化作為提振經濟的工具來看待，很容易忽略城鎮化發展的內在規律，偏離城鎮化發展的正確方向。提高城鎮化比例并不意味著要把所有的農村變成城鎮，把所有的農民都變成城市人。城市不是越大越好，城市太大，不僅資源難以承受，也會降低效率。

因此，黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

為了實現這一戰略目標，在新型城鎮化建設中，首先要解決好四個方面的問題。

與經濟社會發展相適應

城鎮是工業化的產物，是社會經濟發展到一定階段的必然結果，不能簡單地作為應對當前經濟增速放緩的新的經濟增長點來推動，更不能當作保持投資規模、振興經濟的工具看待。

2008年美國次貸危機引發的國際金融危機使我國出口受到很大影響，當時就有一種觀點叫作“堤外損失堤內補”，即通過擴大內需彌補外需損失來提振經濟。擴大內需本身并沒有問題，國內消費市場是我國經濟發展的基礎和動力，但只把城鎮化作為擴大內需、應對經濟衰退的工具來推動，就可能違反市場經濟和社會發展的規律，也不會有預期的效果。

城鎮建設確實可以帶來巨大的投資和消費需求。據測算，2003～2008年，中國平均每增加一個城市人口的同時，約產生了50萬元的城鎮固定資產投資。而且農民變市民后，需求結構會發生很大變化，吃、住、行等各領域對經濟都有巨大的拉動。現在，一些地方看到了這個“好處”，于是出現了建大規模的農民城，將城鎮化理解為建城造市，不顧自身經濟實力大搞造城運動等。

城鎮化絕不是把村莊改造成城市，而是農業人口向城鎮的遷移，是資源要素集聚和經濟社會發展意義上的城鎮化。其他國家的發展過程表明，城鎮化與經濟發展具有高度的內在關聯性。經濟的發展帶動了人口的集聚和城鎮化，反過來城鎮化的發展又對經濟發展起到重要的拉動和促進作用。

所以，城鎮化的推進與經濟發展的程度要匹配。城鎮化如果超越了經濟發展水平，會由于缺少產業支撐出現空心化，其結果必然是人去樓空一身債。墨西哥和巴西在上世紀五六十年代城鎮化率就超過了50%，但由于產業發展跟不上，出現了城市人口過度膨脹、就業困難、城市配套公共服務嚴重不足、貧民窟涌現等一系列嚴重的“城市病”。我們一定要吸取這些教訓，尊重經濟發展規律和城鎮化發展的規律，切不可一哄而起，運動式的城鎮化建設是要不得的。

基礎是農業現代化

中國有13億多人口，要解決好這么多人的吃飯問題，農業的基礎地位始終不可動搖。

當下，在一些農村，壯勞力都進城了，村里只剩下老、弱、病、殘，形成了“空巢村、老人村”，也造成部分農田的撂荒。

所以，要處理好工業化、城鎮化和農業現代化的關系，城鎮化要和社會主義新農村建設同時推動。工業化發展直接帶動了城鎮化，同時城鎮化也離不開現代農業的發展。現代農業的規模化生產會極大提高農業生產率，為城鎮提供農業產品，同時也使大量農業人口有條件脫離農業轉移至工業和服務業，為城市經濟發展提供勞動力。直到農業勞動生產率與工業勞動生產率相當，農村富余勞動力向城市的轉移才會完成。這也是發展經濟學家劉易斯對發展中國家二元經濟發展過程的描述。

回顧我國城鎮化的過程，是一個工業化和農業現代化的發展過程。無論是建國后通過集中發展城市工業化來建立基本的工業體系，還是改革開放后通過農村改革發展鄉鎮企業、促進農村經濟發展，城鎮化的進展與經濟的發展是基本匹配的；但與工業化發展程度比較起來，農業現代化的推進比較慢，還有很大的提高空間。

理論上，城鎮化率達到50%左右，屬于城鎮化的中期階段，也是一個快速發展的階段，但提高城鎮化比例并不意味著要把所有的農村變成城鎮，把所有的農民都變成城市人。城鎮化與工業化需要農業的現代化做支撐，正如十八大報告中就是將城鎮化與工業化、信息化、農業現代化一并強調的。

改變核心是發展模式

既然是城鎮化，就不是都搞成城市，更不是集中建設少數大城市。

近年來，很多地方領導都熱衷于擴城拓市，小城市要變成大城市，大城市要變成特大城市，建設風格上青睞高樓大廈，追求全國第一、全球第一，把每個城市都想建成經濟、政治、文化、科技等方面的中心。這樣一來，會造成一個城市的功能定位太多太集中，各種配套設施跟不上，越來越多的城市成為“堵城”。城市不是越大越好，城市太大，不僅資源難以承受，也會降低效率。

所以，要大力發展小城鎮，形成相互配合的城鎮群，在其中有一個合理的產業分工。大城市要大力發展生產性服務業，向國際性或區域性生產性服務業中心發展，而制造業則可以分散在中心城市周圍的小城鎮。這種高端生產性服務業的集中和制造業的分散也是現代城鎮化發展的趨勢。有了合理的產業分工，中小城鎮才能均衡發展，也才有條件吸引大量農業人口的轉移。

同時，城鎮化還意味著進入城鎮的人口可以享受到城鎮的教育、醫療、文化、交通等基本公共服務，實現生活方式的改變。這是實現合格城鎮化的應有之義。盡管我們在主觀上希望城鎮化的水平更快更高一些，但就當前面臨的主要矛盾來看，相比于城鎮化的發展速度，恐怕提高城鎮化的質量顯得更為突出。

厘清政府和市場邊界

長期以來，我們習慣于依靠行政的手段對經濟發展進行干預，在以往的城鎮化建設中更是主要依靠政府發揮作用，幾乎所有的新區建設都是靠先建政府的行政大樓和大的國有單位來帶動的。建立和完善社會主義市場經濟，要以市場作為資源配置的基礎性手段，同樣城鎮化的發展也要依靠市場機制，尊重經濟規律。

政府在城鎮化過程中應該發揮什么樣的作用？應該主要致力于城鎮發展規劃的制定和城鎮公共服務體系的建立，為加快城鎮化建設和提高城鎮化的質量創造條件。而作為支撐城鎮建立和發展的基礎和核心是產業，無論是工業還是生產性服務業，都要靠企業來發展，靠市場來運營。在推動城鎮化建設的工作中，一定要符合經濟社會發展的需要和城鎮發展的規律，在政府引導下發揮市場機制的主導作用。

城鎮發展規劃首先要從全國統籌考慮，要按照國家經濟社會發展的總體規劃統一制定，各地要按照國家城鎮發展的總體規劃，并結合各地的特點制定本地城鎮發展的具體規劃。規劃不僅要包括不同規模城市之間的合理布局、功能定位；也要包括城市規模和產業結構、工商業服務體系的配置，在不同規模的城鎮中形成合理高效的產業分工和集群體系；還應包括土地的合理分配、能源的有效利用、交通網絡的建立等諸多具體方面。

公共服務體系的建立對于城鎮化的質量非常重要。城鎮的核心是人，他們要在城市工作、生活，就要平等地享受城市的教育、醫療、住房等公共服務設施以及社會保障和社會福利，要讓進城務工人員在城鎮進得來、待得住、安居樂業。所以，要改革戶籍制度，使城鄉居民和各類勞動者合理流動。

除了出于資源承載量的考慮，對極個別大城市人口數量管理限制外，要加快推進其他城市的戶籍制度改革，放開落戶限制；城鎮的教育、文化、衛生等公共設施的建立，也要適應城鎮化的需要，人多了，公共設施如果沒有配套跟進，就會導致生活水平的下降，而且還容易造成新舊居民之間的矛盾。比如社會醫療保險，現在農村一套體系，城鎮一套體系，農民進了城，但醫療保障跟不過來，生了病回家鄉看不現實，造成事實上無法享受醫療保險。

所以在城鎮化的過程中，要將建立城鄉統一的社會保障制度和基礎教育、基本公共衛生服務等的均等化作為政府的重要工作；要改革行政區劃和財政管理體制，為城鄉統籌發展破除體制障礙。

作者系全國人大財經委員會副主任