城鎮化模式國際比較與中國探索

胡少維

近10年來，中國城鎮化以每年1.35個百分點的速度遞增，城鎮人口年均增長2096萬。10年來，城鎮化既增加了投資又推動了消費，成為拉動內需的持久動力和中國經濟發展的重要引擎。未來，城鎮化依然是保持中國經濟可持續增長的持久動力和最大的潛在內需。加快城鎮化已經成為各界的共識，但中國的城鎮化究竟采取什么模式，十八大提出的新型城鎮化中“新”要體現在何處，值得深入思考。正確選擇城鎮化和經濟發展模式，不僅是落實科學發展觀、推行生態文明的核心課題，而且也是確保中國國民經濟長期持續、健康、有序發展之關鍵。

國外不同時期幾種典型的城鎮化模式

●英國：城市與農村變革同步推進

從18世紀中后期到19世紀中期近100年，英國城市人口比例從20%提高到51%，從而使英國成為世界上第一個高度城市化國家。1760年英國工業革命開始后，以蒸汽機為動力的農業機械化設備的出現推進了農業技術革命，促進了英國農業生產力的發展，英國農村出現了大批剩余勞動力并向城市轉移，城市化進程由此加快。“圈地運動”則引發了農業生產組織方式的改變，大農場的建立、農業生產的規模化程度進一步提高了農畜產品的生產效率，并釋放出大量的農村剩余勞動力，滿足了毛紡織工業對于原料和勞動力的雙重需求。

●美國：低密度蔓延式擴展

美國的城市化起步于19世紀30年代，到1920年時城鎮化水平已達到51.2%。20世紀40年代后，隨著經濟的發展和汽車的普及，許多城市人口移居到郊區，城市空間結構發生顯著變化，由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉變。在空間格局上表現為城市沿公路線不斷向外低密度蔓延。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，促進了城市與郊區、鄉村之間發展差距的縮小。

低密度蔓延式城鎮化也帶來諸多問題，包括大量森林、農田、綠地被占用，造成土地資源的浪費和生態環境的破壞；工作地與居住地的距離越來越遠，在耗費通勤時間的同時，大幅度提高了能源消耗；居住區過于分散，商業服務、文化教育等設施難以配套，加大了基礎設施建設的成本；老城區破舊，設施得不到更新，商業服務、文化教育、休閑娛樂的優勢得不到很好發揮等。

20世紀90年代以后，美國政府、城市規劃者、學者和居民都開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”（Smart Growth）的概念。其主要內容包括強調空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張；鼓勵乘坐公共交通工具和步行；加強土地利用的混合功能，保護開放空間和創造舒適的環境；通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會的協調。

●拉美：缺乏產業支撐的過度城市化

拉美地區的國家城市化的快速發展開始于20世紀50年代。戰后拉美國家進口替代工業化戰略的實施，加快了重工業的發展，而且這些資本密集型的工業集中布局于幾個大城市，國家的城市建設投入也集中于這些大城市。在農村，一方面農業資本主義的發展提高了土地和資本的集中度；另一方面，國家對農業和農村的低投入造成了農業部門的衰退和農村生活環境的惡化，大量人口難以在農村維持生活。在此背景下，大量農村人口涌入城市，而且主要是幾個大城市，造成拉美城市人口的增長速度遠遠超過其他國家。

20世紀70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產業，缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化。到20世紀70年代中期，拉美國家城市人口已占總人口的60%，但在工業部門就業的人口比重卻不及20%～30%，大約有1/4的城鎮居民生活在貧民窟中，城鎮人口貧困比例甚至超過農村人口的比例，被學者謂之“過度城市化”。

●蘇聯：政府主導的城市化

俄國十月革命勝利后，在計劃經濟體制下開始了工業化進程，城市化隨之全面展開。1928年，蘇聯開始制訂國民經濟發展五年計劃，經濟發展步入了快速發展時期。大批工業企業，特別是重工業企業的建成投產，既推動了所在城市的建設，又吸收了大量農村勞動力和人口進入城市，推動了城鎮化進程。到1940年蘇聯城鎮化水平達到了32.5%，13年提高了14.5個百分點，年均增長超過1個百分點。

二戰后隨著經濟迅速恢復，城鎮化進程也取得顯著進展，1950年城鎮化水平提高到38.9%，1965年城鎮化水平達到52.0%。進入70年代，城鎮化水平在超過60%以后速度逐漸放緩。從蘇聯的城市化過程可以看出，由于人口總量少，即使其工業化以重工業起步，且重工業始終占有較大比例，其城市化依然達到了較高水平。然而，農業和輕工業的滯后也始終影響著蘇聯經濟的健康發展和城鎮人民生活水平的提高，而且蘇聯在嚴格的計劃經濟體制下，通過自上而下的政策實現城鎮化，城鄉“二元結構”特征顯著。

●亞洲新興工業化國家和地區：城鄉交錯發展

上世紀50年代以后，東南亞一些國家和地區選擇“出口導向”發展戰略，迅速推進了工業化和城鎮化進程，并形成了以大城市和周圍地區的高速增長為基本特征的經濟、技術和社會發展模式。中心城市的空間范圍迅速擴張，在城市邊緣出現了規模龐大的城鄉交錯地帶。同時由于交通基礎設施的發展，不僅使過去獨立發展的城市之間發生了密切的聯系，而且沿城市之間的交通線形成了新的工業走廊。

亞洲新興工業化國家和地區出現的人口向少數大城市集中的趨勢，是與其人多地少的基本國情密不可分的，特別是東南亞新興經濟體，在面臨巨大人口壓力和在國際產業分工中處于不利地位的條件下，依托人力資源優勢實施出口導向戰略的結果，勞動密集型加工制造業在大城市周邊地區蔓延，出現了大量“似城非城，似鄉非鄉”的“灰色區域”。

我國城鎮化發展進程與探索

在我國城鎮化發展模式的選擇中主要存在小城鎮發展模式、大城市發展模式和中小城市發展模式。20世紀八九十年代，我國城市發展的基本方針是：控制大城市，發展中小城市和小城鎮，在實踐中，對中國城鎮化發展產生影響最大的是小城鎮發展模式。

●小城鎮發展模式

這是從我國的國情出發，以鄉鎮企業為導向，解決大量農村剩余勞動力的就業問題，區別于人口向大城市轉移的城市化道路。小城鎮是特殊歷史條件下城鄉分割體制下的產物，隨著社會經濟的發展，受諸多因素的限制，小城鎮發展戰略的局限性主要表現在：第一，小城鎮發展戰略不能從根本上解決農村改革與發展的問題；第二，小城鎮發展戰略忽視了大、中小城市在城鎮化過程中的作用；第三，小城鎮發展戰略忽略了我國各個地區的區域差異。第四，小城鎮發展戰略存在著嚴重的資源浪費和環境問題。

●大城市發展模式

發展中國家城市化過程中的一個顯著特點就是大城市增長迅速，這反映了低經濟社會發展水平對大城市發展的客觀要求。第一，大城市在國家的發展中發揮區域中心的作用；第二，中國正處于經濟的高速發展時期，由城市化的初期階段向集中化階段轉變；第三，我國是一個人口眾多、人均資源匱乏的國家，從長遠來看，中國的城市化必須選擇效益型的道路，才能實現現代化和趕上發達國家。因此，雖然政府強調控制大城市規模，但是實踐中大城市的發展速度最快。

●中小城市發展模式

這是介于“小城鎮”和“大城市”之間的城鎮化模式。為了避免“城市病”和“農村病”，依托縣城（包括縣級市）發展中小城市，把一些條件較好的中等城市擴展成百萬人口的大城市，適當保留、改制和建設一些重點小城鎮。

近些年，全國先后出現過各種新型城鎮化的改革嘗試，例如天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式。從共同性來看，主要是：工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。

●以大城市帶大郊區發展的成都模式

其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。另外再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。

●以宅基地換房集中居住的天津模式

天津的小城鎮發展主要又分為四種子類型：整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題。將農民的集中居住與城鎮化、產業化有機結合。

●通過產業集聚帶動人口集聚的廣東模式

廣東模式又可以分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托；二是山區模式，即圍繞著縣城，發展專業鎮。珠三角模式的主要做法是通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速崛起。

●以鄉鎮政府為主組織資源的蘇南模式

蘇南地區采取以鄉鎮政府為主組織資源方式。政府出面組織土地、資本和勞動力等生產資料，出資辦企業，并由政府指派所謂的能人來擔任企業負責人。蘇南模式的主要特征：農民依靠自己的力量發展鄉鎮企業；鄉鎮企業的所有制結構以集體經濟為主；鄉鎮政府主導鄉鎮企業的發展。

●以個體經濟為主的溫州模式

以家庭工業和專業化市場的方式發展非農產業，從而形成小商品、大市場的發展格局。其基本特征：經濟形式家庭化、經營方式專業化、專業生產系列化、生產要素市場化、服務環節社會化。家庭經濟以及商品市場的發展，使剩余勞動力轉向家庭生產專業市場的經營，從而促進人口向小城鎮聚集，使小城鎮規模得到擴大，促進了農村城鎮化的發展。

借鑒成功經驗，走生態型城鎮化道路

從國外的經驗來看，發達國家的城鎮化基本上都是由市場主導的發展進程。在發達國家城鎮化的過程中，政府的作用被嚴格限制在市場經濟的“守夜人”角色上。不過，這期間也出現了土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題突出等現象，這就為政府干預提供了理論和實踐的基礎。但是，盡管在市場失靈時，政府“有形的手”干預力度越來越大、干預的范圍也越來越廣，但其本質并未脫離市場主導的軌道。

歐美國家的城市化主要由經濟發展推動，城市體系的發展受人口聚集程度和產業發展水平的影響。而中國城鎮化的典型特征是政府主導、大范圍規劃、整體推動，這也是我國城鎮化與歐美國家最主要的區別。

所謂政府主導就是從中央到地方的各級黨政機關的相應部門對于城鎮、城市的設置、規劃、建設選址、土地使用的審批、土地功能的改變、規劃許可證、工程許可證、基礎設施的建設、改造拆遷等事務有著嚴格的審批和直接決定的權力。國家戰略對城市和地區的城鎮化起決定性作用。

盡管我國嘗試過多種城鎮化模式，但城市發展方針是由國家統一部署的，在實施過程中都有強有力的措施予以配合，涉及人口控制、戶籍管理等多方面。

即使是農村就地城鎮化，也多由基層政府推進。無疑，以政府為主導的城鎮化推進方式，能夠集中大量的資本、人力和物力，調動多方面資源，在短時間內實現城鎮化的發展目標。這種結構性框架雖然在發展初期有其相對優勢，但隨著城鎮化的深入推進，城鎮化持續發展的動力不足等問題逐漸凸顯。

應該講，世界各國城市化道路都無統一的固定模式，都是根據本國國情抉擇的。我國是一個13億人口的大國，所面臨的國土、資源、生態、環境等問題的壓力，不僅高于全球平均水平，也高于與我們水平相同的發展中國家。對于我國城鎮發展來講，最大的挑戰是自然資源和生態環境。

因此，我國在選擇城鎮化模式時，不能走大規模蔓延式的發展道路，應根據城鎮化的發展規律和我國現階段社會經濟狀況，考慮如何減少、節約土地、水、礦產、能源資源的城鎮化道路。城市發展應該以城市群為主導，大、中、小城市和小城鎮并舉，多樣化協調發展，逐步形成合理的城鎮體系。

一是加快職能和角色的轉變。

中國應當更多地借鑒西歐國家的政府調控下的政府主導型城市化模式的成功經驗，既要強調市場機制的作用，又要注重政府的引導作用，尤其要重視規劃的作用，通過規劃引導城市化健康發展，實現城鄉一體化的發展目標。盡快從城鎮化的“主角”地位上退下來，將主要工作放在制度建設、法律保障和經濟社會服務方面上來。與此同時，市場應該在城鎮化過程中充當真正的“主角”，讓市場機制在資源配置方面發揮決定性的作用，以實現城鎮經濟社會的最優效應。

二是在城鎮化推進過程中。應當尊重基本經濟規律、因地制宜。

城鎮化的發展主要來自城市和農村的經濟社會發展，有其內在的運行規律，在確定城鎮化模式目標時，需根據產業、土地、自然資源、人口等城鎮化要素的發展條件，制定適宜的城鎮化發展目標和對策，防止出現為了城鎮化而城鎮化的現象，防止單純追求城鎮化率指標的現象。要積極引導農村剩余勞動力向城鎮地區合理有序流動，科學把握城鎮化推進的速度和節奏，城鎮化的規模和速度要與地區經濟發展水平相適應，與城鎮吸納人口的能力相適應，防止出現超越承載能力的“過度城鎮化”。

三是走生態型城鎮化道路。

確立新的城市生態觀，實行綠色發展戰略，推行綠色生產、生活和消費方式，建立綠色考核指標體系，構建環境友好型的生態城鎮、生態園區、生態企業和生態產業體系，建設一個生產發展、生活富裕、生態優美的良好人居環境。

四是走集約型城鎮化道路。

堅持資源節約，大力推進土地、能源、水資源等節約集約利用，促進人口與產業協同集聚，加快建設資源節約型城鎮、低碳型城鎮和緊湊型城鎮，提高城鎮資源利用效率。

五是城鎮化的推進應在更大程度上讓多種社會力量參與進來。

從目前狀況看，城鎮化進程中，社會力量參與不足。這些社會力量包括：城鄉各種居民群體、勞動群體、就業群體、社會團體、社會組織、社區組織、小區居民等，讓他們能按照自己的生活需求和居住需求推進城鎮化。只有這樣，才能夠有效地防止侵害城鄉居民利益的“被動城鎮化”的發生。

作者系國家信息中心經濟預測部區域規劃與評估專題研究組成員