政府信息公開制度初探

李主峰　鄭鳳

【摘要】政府信息公開是憲法關系中公民權利與國家權力關系的連接點和表現方式之一。文章在論證公民權利與政府信息公開關系的基礎上，分析了政府信息公開條例實施以來取得的成績和不足，認為私權利與公權力的和諧發展是政府信息公開的基礎，為此應提高政府信息公開的立法層級，完善政府信息公開法律制度。

【關鍵詞】政府信息公開 私權利 公權力 平衡

自2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國政府信息公開取得了不少成績，但也存在一些不足。我們應立足公權力與私權利的協調發展來實現政府信息公開。

政府信息公開與公民權

國家權力和公民權利的關系是憲法理論中的重要問題。現代國家在合理統治和管理社會、服務社會的同時也受制于社會，政府信息公開在這一過程中通過平衡公權力與私權利來推動社會和諧發展。

政府信息公開是政府的法定職責。英國思想家洛克在《政府論》中曾指出：“公開政府信息是政府職責范圍內的義務，是法治社會公權力行使的法定要求。”法治社會需要設置有效機制對公權力進行有效的監督和約束，從而保護公民私權利，監督公權力合理與合法地運行，政府信息公開有利于通過公民監督權力來制約權力濫用和腐敗，調劑社會資源配置，維護社會穩定。當今世界大多數國家都將政府信息規定為政府的法定職責。美國總統約翰遜曾說過，在國家安全許可范圍內，只有當人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。因此，公開政府信息是政府職責范圍內的義務，是法治社會公權力行使的法定要求，也是民主政治文明的重要特征。

公民權利的實現是政府信息公開的推動力。人民是社會發展的真正動力，是社會精神生活和物質生活的創造者。法律作為人類精神文化產品也是由人民創造的，法律應明確規定公民首先應知曉自己的權利以及實現權利的方式、途徑、法律救濟，然后實現自己的權利，在實現權力過程中發現并解決問題，這一過程本身要求政府公開信息，通過私權利的實現監督公權力，推動公權力合法運行。可見，公民權利的實現要求政府必須在以公開為原則基礎上的信息公開。公民權利的實現是民眾社會能力和作用的體現，這就天然地要求推動政府信息公開。

政府信息公開是公民權利實現的基本條件。政府作為社會的管理部門，掌握著重要的信息和社會公共資源，公民擁有信息量的多少關系到公民權利實現與否、公民權利的實現程度及公權力的合法性。公民權利實現的基礎必須是對政府信息及相關公共政策的知悉和獲取的權利。現代文明政府的最低標準就是要求政府信息必須公開，政府是服務機構，通過給公民提供信息服務來實現公民的基本權利。現代法治政府以依法行政為己任，政府的一切行為都要納入法治軌道。政府信息公開是人民主權實現的基礎，政府公開信息和公民獲取信息是公民實現知情權、參與權、表達權、監督權等四大基本權利的基礎，也是建立陽光政府的基本保障。

公權力的行使要以法律法規授權為唯一根據，而公民權利的行使以法律設定禁止規定為例外。任何法律、法規、規章均不能剝奪憲法賦予公民的基本權利。公權力與私權利的平衡就是嚴格遵循憲法以及憲政理念，各司其職，和諧運行。人民主權是民主憲政的基本要求，公眾是推動政府信息公開的力量源泉，國家權力是私權利實現的保障。

政府信息公開條例與公民權利保障

條例實施以來的實踐情況。《政府信息公開條例》于1998年作為立法研究課題立項，2008年5月正式實施，在實踐中取得了一定的成績：一是在司法實踐中，最高人民法院頒布的《最高人民法院審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》于2011年8月13日起施行，為公民權利實現創造了司法救濟條件。二是政府部門也相應做了大量工作。政府建立網站、公布機關職能、公布土地使用狀況、政府采購等，此外，各部門還在年初公布政府信息公開年報。三是學者們也積極進行了豐富的理論研究，在對中外政府信息公開進行了大量的比較研究基礎上，提出了完善我國政府信息公開的設想。四是民眾要求政府信息公開熱情高漲。現已完成初步的理論準備和實踐經驗的積累，但也存在不足。民眾熱情高，提出許多相應問題要求政府給予答復，但未能得到解決和滿意的答復；提起訴訟不予立案，公民權利得不到應有的保護；公權力在某種情況下的不作為和濫作為，上述現象時有發生。公民權利的保障和政府行政監督亟待加強，司法監督的可操作性和技術性有待提高。

條例對公民權利保障性不足。一是立法層級不夠導致政府信息公開范圍的有限性和公民權利保障的有限性。我國《政府信息公開條例》第二條明確了政府信息公開是狹義的，政府信息中的政府僅指行政機關，而影響公民權利的政府信息應是廣義的。公民權利的內容涉及社會經濟、政治文化等多方面，這些權利屬于基本權利，應由憲法規定。我國憲法明確人民主權原則并通過公民的權利、義務及國家機關等章節加以落實，明確了私權利與公權力的關系，公民基本權利的實現需要制度和法定程序保障，必須由法律規定。同時公民基本權利不僅涉及政府信息公開，還涉及司法和立法信息公開，也要求法律統一規定，政府信息公開有待于進一步提升立法層級。

二是公權力與私權利不平衡，公權力過于強大。主要表現在以下方面：政府在對待申請公開的信息還保留有相當大的自由裁量權，在某種程度上還有可能為實現實質意義上的政務公開留下障礙；擁有直接利益關系的公民處于決策和獲取決策過程的邊緣地帶。政府信息公開過程中參與主體的有限，申請政府信息公開應為有利害關系的人，否則得不到政府部門的同意；訴訟主體有限，按照行政訴訟法規定行政訴訟適格主體應是利害關系人，相當部分人的監督權利受限；法律沖突存在，出現政府權力過大現象。例如由于保密法等的限制，易于政府以保密為借口，限制公民參與政府信息公開與決策，法律沖突可能導致公民權利受阻。

三是政府信息公開邏輯起點規定不明確。知情權無明確憲法依據，信息公開權利救濟制度不完善。行政復議是“老子審兒子”，行政訴訟原告資格限制過多，公益訴訟受影響，出現制度偏頗和實踐障礙，缺乏對信息獲取的明確保障。

平衡公權力與私權利，實現政府信息公開

公眾是推動政府信息公開的力量，政府是推行這一制度的力量，必須保持公權力與私權利的平衡，既要保障公民權利的實現，又不得影響他人權利的實現，充分發揮公權力的保障作用和私權利的監督作用。

提高立法層級。第一、廣義的政府信息公開只能由法律規定。政府信息公開條例中的政府信息是狹義的，從行政立法看無可爭議。但公權力體現在立法、司法、行政等各領域，不僅涉及行政信息，還涉及司法信息，行政立法權只能在其職權范圍內行使，不得越權。作為憲法基本原則的人民主權原則的實現以及憲法公民權利的實現，要求政府信息公開應為廣義的，只有法律才能界定國家全面權力。第二、法律效力等級提高有利于公民權利的保障。從法律救濟層面看，行政訴訟是依據法律參考法規，法律層級提高有利于公民權利的法律救濟。第三、加強權力監督。行政法規的立法主體是權利實施的主體，自己限制自己的權利，容易出現偏頗，行政司法過程中按照自己制定的規則處理問題，既當運動員又當裁判員，即使實體和程序無問題，也容易引發誤解，自己不能當自己的法官。

加強制度建設。在知情權是權利理念基礎上完善政府信息公開制度。在公開范圍、方式、方法，救濟途徑等方面都應有一整套完整的制度。洛克在《政府論》中說道：政府所擁有的一切權力，只是為社會謀幸福，決不允許任意妄為，權力的實施必須通過明確公開的法律來保障。國家行為必須公開。要明確政府信息公開是原則，不公開是例外，例如應該修改“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”條款特定限制和主動公開條款限定，擴大公開范圍，涉及政府行政管理成本和行政權力的廉潔問題、社會公共產品和公共服務的質量和公平問題、社會公共安全問題等均應公開。

完善法律救濟保障私權利。1789年頒布的法國“人權宣言”就曾明確宣布，凡權利無保障和分權未確立的社會就沒有憲法。公民權利的保障從過程看可分為事前、事中和事后保障。事前通過立法明確公權力與私權利的關系，事中通過執法檢查發現問題并解決問題，事后的法律救濟是公民權利保障的最后屏障。在政府信息公開中，公權力對私權利的法律救濟途徑目前看是通過行政手段和司法手段，具體包括行政復議和行政訴訟等。《政府信息公開條例》第三十三條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理。同時也規定公民、法人或其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，將適格的主體界定為利害關系人以特定利益為前提，限定了為社會公共利益提起訴訟。因此應擴大政府信息公開訴訟主體資格的范圍。

【作者分別為齊齊哈爾大學哲學與法學學院講師，齊齊哈爾大學哲學與法學學院教授；本文系黑龍江省哲學社會科學基金規劃項目“公民權視野下的政府信息公開法律制度的完善”階段性成果，項目編號：2010E30】

責編/邊文鋒