行政補償程序的缺陷及其完善

蒲曉媛

【摘要】行政補償是一項對當事人產生重要影響的制度，但如果沒有正當程序作為保障，相對人的利益很容易受到行政機關的侵害。我國的行政補償程序存在缺乏統一的行政補償程序立法等問題，因此要樹立正確的行政補償程序立法指導思想、構建符合我國實際的立法模式，從而完善現有的行政補償程序。

【關鍵詞】行政補償 程序 缺陷 完善 公用征收

行政補償程序問題概述

行政補償程序的定義。所謂行政補償程序即指行政主體在實施行政補償活動中所要遵循的步驟、順序、方式和時限。我國法律、法規中規定的行政補償范圍較廣，程序也存在差異。受篇幅所限，本文將重點論述的是公用征收中的補償程序，主要涉及土地征收和房屋征收。

行政補償程序的功能。第一，制約功能。現代社會對行政的訴求大大超過了過去，因此，行政機關的職權非常廣泛，手段也呈現多樣化的趨勢。但行政實體法未作出更為詳細、面面俱到的規范。因此，必須通過程序來制約行政權力的行使。

第二，保障功能。隨著公民權利意識的增強，在行政管理活動中，相對人不僅需要行為的結果公平正義，對于行為的過程同樣也要求符合自身利益。在公用征收補償活動中，相對人通過了解和參與補償過程，運用程序性權利對抗行政機關違法或濫用權力，可以減少行政機關出現違法或不公正補償的幾率，從而最大限度保護當事人的合法利益。

第三，維護功能。在行政補償過程中，通過程序規則，可以加強相關方相互之間的溝通和交流，從而使行政機關作出的決定更容易獲得人們的理解和支持。通過行政補償程序具體步驟的安排，相對人對最后可能出現的結果的認識和接受能力將有所增強。同時，通過補償活動的有序延展，法律秩序和社會穩定也將逐漸實現。

我國行政補償程序的現狀與問題

行政補償程序的立法現狀。我國的行政補償制度建立已久，相關法律規范數量也不少，但缺乏系統性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國有土地上房屋征收和補償條例》中對補償程序進行了較為詳細地規定，主要包括如下內容：公告；補償登記并聽取意見；協商并簽訂補償協議；補償爭議的裁決；執行。

行政補償程序存在的主要問題。第一，缺乏統一的行政補償程序立法。我國關于行政補償制度的規定主要分散在不同的法律、法規和規章之中。由于缺乏統一的立法，造成不同地區、不同領域、不同部門程序立法不一，標準多樣。執法實踐中同樣的補償事件在不同地區、不同時期甚至同一地區的補償結果相差甚遠，不能彌補相對人受到的實際損害，嚴重侵害了相對人的合法權益。

第二，現有的行政補償程序不完善。由于受“官本位”思想的影響，我國現有行政補償程序的規定多是從行政機關角度考慮，而較少涉及相對人意見的表達。以聽證程序為例，《土地管理法》中有征地補償安置方案應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見的規定。但對于究竟應如何聽取意見，其未作進一步說明；《國土資源聽證規定》和《國有土地上房屋征收與補償條例》中關于聽證的規定也都略顯粗糙，不利于相對人意見的表達。

第三，行政補償救濟程序規定的不完善。目前，行政補償糾紛不斷增加，但很多規范中并沒有關于權利救濟的規定，現實中矛盾重生。因此，如何為相對人提供有效的救濟是現行立法必須思考的問題。

完善行政補償程序的幾點思考

建立正確的行政補償程序立法指導思想。首先從源頭上樹立正確的立法指導思想。我國歷來就有“重實體，輕程序”的思想，反映到以往的立法中主要表現為，法律規范中多是對行政機關權力，相對人義務的規定，基本或是很少涉及具體實施程序的規定。因此，完善行政補償程序必須首先認識到程序對于行政管理的重要意義。現代法治社會中，行政機關不能肆意行使行政權力，行政權力作用的過程，實際上就是權力主體作出選擇的過程。通過穩定化、理性化的程序設計排除管理過程中的個人偏見，使得決策正確化。另外，由于程序本身所包含的時限、順序、格式化內容，可以保證行政機關有效地做出行政決定。同時，通過良好程序制度的安排，如吸納相對人參與、要求行政權按照公正合理的程序規則，有效解決行政管理過程中行政權和相對人權利的不平衡狀態。

另外，在建構行政補償程序時應當始終將個人權利保護作為指導思想，反映到立法中就是應當注重對行政權的制約和對個人權利的保障，增加相對人與行政機關對話的機會。當然，在一定程度上也應注意到對公共利益的保護。因為，兩方面任何一方的偏頗都會導致兩種權利的失衡，不能達到共贏的局面。

行政補償程序立法模式的選擇。對于行政補償進行立法究竟采取什么樣的模式，理論界有較大分歧。第一種立法模式認為在國家賠償法中附帶作出規定，并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法；第二種立法模式認為修改現行法律，不主張制定統一的《行政補償法》；第三種立法模式認為應該制定統一的《行政補償法》，對行政補償進行系統、完整的規定。筆者認為，國家賠償和行政補償是兩種不同的制度，其內容差別也較大，將兩種不同的制度規定在一個法律文件中難度較大；另外，目前制定一部單行的《行政補償法》的時機還不成熟。我國目前正在積極醞釀《行政程序法》，可以考慮在《行政程序法》中專門就行政補償程序作出規定，同時不斷完善各單行法律、法規的規定。隨著時間的發展，不斷積累經驗，最終制定出符合我國實際的《行政補償法》。

完善行政補償程序的建議。第一，論證程序。從世界范圍來看，各國公用征收的目的多是從公共利益角度考慮。但公共利益無論是從內涵還是外延都不易確定。為保證征收行為的正確性，首先必須對公共利益有一個正確的判斷。結合我國的實際情況，筆者認為在征收機關正式作出補償前也應該設置一個論證程序，判斷行政機關的征收行為是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。該程序應包括調查、專家論證和聽證。論證后應將結果在一定范圍內進行公布，同時應將各類意見的采納、不采納的情況和理由進行公告。

第二，告知。告知程序是實現公民“知情權”所必需的過程。告知的對象應當包括受行政行為影響的利害關系人，這樣可以保護行政相對人和第三人的合法權益。告知的內容應當包括補償的事由、依據、標準和方式、當事人請求補償的時間、補償義務機關及相對人依法享有的權利。從告知的目的來看，行政機關應該采用通知書而不是公告的形式，應當逐一送達相對人，由相對人簽收。

第三，委托損害評估。為了準確評估出當事人受到的損失以及行政機關所應付的補償費用，應當由具有高度獨立性市場評估機構進行專業的評估作價，通過評估便于解決專業技術難題。建設部出臺的《國有土地上房屋征收評估辦法》中規定了評估機構的選定方法、評估標準和方法。但由于被征收人選擇評估機構后，評估機構的委托人仍是征收部門，評估費用是由征收部門來支付，由于利益關系的存在，評估結果的公正性很難得到保證。因此，在確保評估機構獨立的情形下，為避免錯誤評估，評估機構應當在由補償義務機關代表、補償權利人代表的參與下，公開進行聽證，在認真聽取雙方意見的前提下，結合自己調查、勘驗的情況，運用一定方法作出正確的評估結論。評估的過程應當公開接受社會監督，還應配套告知理由、回避等制度。①對于評估機構也應當建立處罰和評價機制，規定只要有違規行為出現，不得再次進入候選范圍，這樣可以加大評估機構的自律。

第四，協商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的過程，如何能實現兩者均衡，最有效的途徑就是平等協商。行政補償義務機關與相對人在堅持合法、自愿原則的前提下，就補償的范圍、方式、標準與被補償人進行協商，以達成補償協議。

第五，訂立協議。行政補償義務機關與被補償人能協商一致的，雙方應訂立行政補償協議書。如果雙方經協商不能達成協議，行政補償義務機關可依職權單方面作出行政補償決定。

第六，司法救濟。當相對人不能與補償義務機關達成補償協議，或相對人不服行政補償決定時，可以復議或訴訟。同時應規定復議或行政訴訟期間停止征收行為的執行。

第七，給付補償。在補償協議或其他法律文書生效后，行政補償義務機關應當按照要求及時、充分地給付。

第八，執行。這不是補償行為的必經程序，只有在當事人不履行協議的時候，另一方當事人可以通過向法院提起訴訟或申請人民法院強制執行協議內容。

另外，需要明確的是，為了使行政補償及時、有序地開展，法律規范中應當就補償行為所涉及的時限問題予以規定。在法律無法做出規定而由行政機關決定的時候，也應注意與當事人的協商，確定合理的時限。

【作者單位：內江師范學院政法與歷史學院；本文系四川省教育廳科研項目的階段性成果，項目編號：11SB159】

【注釋】

①沈開舉：《行政補償法研究》，北京：法律出版社，2004年，第217～218頁。

責編/豐家衛（實習）