略論我國征收制度的困境與出路

李小博

【摘要】我國的征收制度存在著諸多困境，其背后的根源在于當前城市發展規劃及其所折射的發展模式，以及較為集權的分稅制體制?；猱斍罢魇绽Ь车某雎肥紫仍谟谑构駞⑴c實質化，其次要還原公益拆遷的本質，最后通過嚴格的行政程序和獨立的司法程序來保障征收補償的公正。

【關鍵詞】征收補償 拆遷 公共利益

國家經濟征收制度的法律困境

征收是為公共利益的需要，本應是利國利民之舉，但現實卻是征收問題不斷，相關矛盾愈演愈烈。

一方面，《物權法》作為保障公民財產的重要法律，仍未對公共利益作出明確的界定，僅在第四十二條中規定，為了公共利益的需要，國家可依照法律規定的權限和程序對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產進行征收。立法機關最終還是選擇把公共利益的解釋權拋給了行政機關。而由于行政機關在目前的拆遷活動中具有天然的強勢地位，往往為了私利將其作出的大多數拆遷行為決定都解釋為出于公共利益的需要，因此立法機關這樣的做法實際上是縱容了行政機關的強拆行為，這就直接導致在拆遷過程中物權法成為公權力的御用工具。在實際拆遷的過程中，物權法被這一條文給架空了，拆遷條例也就公民的財產免受公權力的侵犯呢？

另一方面，作為征收具體依據的《拆遷條例》并未規定什么是“公共利益”，也沒有規定以什么程序來確定“公共利益”，甚至完全回避了對“公共利益”進行界定，僅簡單地規定拆遷目的在于“加強對城市房屋拆遷的管理，維護當事人的合法權益，保障建設項目順利進行”，①從而導致實踐中《拆遷條例》異化為公權力機關與民爭利的遮羞布。雖然在公民的不斷抵制和建議下，其后通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條明確采取了“列舉+概括”的折衷立法模式對因公共利益而征收房屋的范圍予以明確規定。但無論立法如何設定詳明的標準體系，畢竟都是抽象的，不可能自然而然地推導出何為公共利益；同樣，無論如何冗長的列舉，都不可能窮盡公共利益的類型和社會事業。而當公共利益無法從法律本身予以界定，那么征收補償的標準也就存在著隨意性和主觀性。征收行為的合法、合理、公正就更難評定了，這既成為了征收所面臨的法律困境，也成為了征收這一社會矛盾存在的重要原因。

問題產生的根源

實際上征收或拆遷之所以造成那么多罪惡、過錯并不只是在于一部條例，而在于這部條例所要實現的城市發展規劃及其所折射的發展模式。征地本身并非罪惡之源，國家公共建設、公益開發本身就需要對土地進行征收并加以統一規劃，甚至可以說，社會要發展就離不開征地。實踐中，征地成為了地方財政收入的主要來源，土地財政主導了地方的發展。由此某些政府憑借其手中的公權力和專政力量強行征地拆遷的理由就變得“正義”起來了，政府參與的低價收購個人土地使用權牟取暴利的情況也就增多了，導致民怨沸騰。

之所以會出現這樣的情況，主要是因為1994年我國開始實行的相對較為集權的分稅制體制。這種分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但對省級以下財政，尤其是對縣鄉兩級財政產生了巨大影響。

一是將原本屬于縣鄉收入的部分企業稅收，劃為中央收入；二是使得每一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分辦法，所以省級財政自然會將財權上收的壓力向下級財政轉移，從而造成財權層層上收的效應。而隨著地方財政赤字急劇擴大，為了補上財政缺口，土地財政就成為了地方財政的救命草，在其主導下，一些地方政府開始運用行政權力對土地進行整理和整合，然后進行招標拍賣，進而土地價格就會翻幾番。而對土地財政依賴比較嚴重的中部不發達城市和沿海還沒有形成產業支撐的開發區，這類現象更為嚴重，政府參與市場調節、土地使用權分配的范圍和力度顯然過大。又由于在目前的政治體制下，地方政府官員的升遷又直接與地方的經濟發展掛鉤，地方官員為了自己的政治前途只關注地方經濟數字上面的發展，從而導致唯GDP主義的盛行，也正因為如此，地方政府對土地財政的需求日增，而征地賣地本就是土地財政的內在含義，強拆作為成本最低的征地手段，理所當然的成為土地財政主導下的必然悲劇。

解決問題的對策

因此，只要我們仍然不打破這種由政府主導的城市發展模式，只要土地財政依然是政府的主要收入來源，拆遷或征地悲劇就必然是各種“政績工程”的衍生物。為此，我們目前應努力在既有的模式下對征收制度進行調整。

公民參與的實質化。首先我們第一步要做的是讓公民真正的參與到我們的各種政策決策中來，畢竟，每個人都是自己利益的最佳判斷者，政府不是父母官，僅僅是人民選舉出來管理公共事務的公仆而已，政府的合法性就在于公民的支持，喪失了民意的政府，其合法性是應當受到質疑的。

不難理解的是，拆遷作為政府完成市鎮規劃的手段，其作用本應僅僅是強制執行政府預先制訂的城市規劃。可見造成拆遷悲劇的根源并不在于拆遷條例本身，而在于整個城市規劃和拆遷決策過程。也就是說，只要市民仍然被排除在拆遷規劃過程之外，只要拆遷對政府和開發商來說還是一門利用公權無本生利的行當，那么無論如何修改條例，拆遷都文明不起來。經常出現的情況是：被拆遷人在政府把一切決策都敲定以后，才忽然得到通知，自己的房屋要拆了，限期搬遷，給多少錢也由政府說了算，不同意就到法院告去，這就是現實。

因而，雖然表面上政府在各項城市規劃項目決策中也開聽證會，請專家論證，但事實上，有些地方政府為了防止持異議者進入聽證會往往會百般阻攔，并暗中指定可以進入聽證會的人員。同時為了獲得理論上的論證依據，政府可以拋出巨大的經濟利益吸引知識精英為自己的行為尋找合理性解釋。因而如若要真正確保市民真正參與到政府的決策過程中來，就有必要讓政府在拆遷中無利可圖，至少不能讓地方政府從中獲取自己的經濟利益。

還原公益拆遷的本質。要還原公益拆遷的本質，就是讓公益拆遷真正成為一項公共服務。也就是說我們要將公益拆遷非商業化，實際上，拆遷為什么會激起政府和開發商如此強大的欲望，其根源就在于拆遷能給政府和開發商帶來巨大的經濟利益。同時我們必須嚴格區分公益拆遷與商業拆遷，目前所發生的拆遷悲劇，大都是由于政府不區分這兩種拆遷的性質而釀成的。

因此，我們必須嚴格限制公益拆遷商業化，必須明確公益拆遷僅僅是政府為了公共利益而主持的拆遷行為，不能以政府或個人經濟利益為目的，其主要在于為大眾謀福祉，而這也恰恰是政府存在的合法性和目的性所在。而商業拆遷則是開發商為了商業目的，由開發商自行主導的拆遷行為，政府只能在開發商與被拆遷人協商妥當以后才能進行征收，然后由開發商自己進行拆遷行為，政府在整個商業拆遷的過程中只能作為一個中立的第三人出現，如果我們能夠通過一定的制度設計讓公益拆遷行為真正成為一項公共服務，而不是盈利的手段，讓商業拆遷遵循市場的規則，這樣，政府和開發商就不能從中漁利或者說至少不能獲取暴利，拆遷行為才有可能會更加理性。否則一切改變都只能是無的放矢。但是如果我們僅僅是還原拆遷的本質，但是并不對拆遷的程序加以保障，我們仍然無法保證拆遷的文明。

保障程序的公正。保障程序的公正，就必須建立一個中立的估算機構并切實保障公正司法的存在。在確定征收范圍以后，接下來的步驟就是對房屋和土地的價值進行評估，這里就涉及到應該有誰來評估的問題，政府作為拆遷的當事人，自然不可以做裁判員，但是事實上，卻一直都是政府一手主持拆遷，另一手定下補償標準，這就是不公平，由于政府掌握了補償標準的話語權，被拆遷人就只有被動的選擇接受或不接受，沒有討價還價的余地，從而造成了不少所謂的“不穩定因素”。這樣顯然有悖法治的基本要求，因而，我們必須要建立一個中立的評估機構，對被拆遷人的土地和房屋價值進行評估，政府再根據這種評估結論補償被拆遷人，而不再是政府一方始終處于強勢和強權的狀態。

在新西蘭，依照其當地的法律，即便是涉及到公共工程的拆遷，也是先由政府給出一個評估價格，如業主覺得不公道，可到市場上隨機挑選兩個權威的評估機構，選擇平均評估價格支付，而評估的費用也由政府承擔。這種方法具有一定的參考價值，只是在我國國情下，首先要做到的是確保評估機構的中立與公正，而要做到公正就首先要中立，中立則要求評估機構不能受到各方的影響，但實際上，要做到這點很難。如何保障評估機構的中立，則還有待進一步的研究。

其次要做的就是在被拆遷人認為補償不合理時可以提起訴訟，將爭議交給司法機關來決斷，于是，司法程序就成為被拆遷人最后的救命稻草，而要保證一個對各方都公平的判決，我們就必然要求保障一個公正的司法環境，這里就有涉及到法院系統與行政系統的相互獨立問題，只有在這兩種機構的中立性得到保障的情況下，拆遷才有可能理性地進行。

【作者單位：中共河南省直機關黨?！?/p>

【注釋】

①劉向民：“中美征收制度重要問題之比較”，《中國法學》，2007年第6期。

責編/張蕾