從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的嬗變

孫振雷

【摘要】從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的擴張，回應(yīng)了警務(wù)實踐的現(xiàn)實需要，也對傳統(tǒng)警察權(quán)理論形成沖擊，促使警察權(quán)種類體系重新構(gòu)建。新的警察權(quán)種類體系包括原生性警察權(quán)和派生性警察權(quán)兩部分。派生性警察權(quán)除了警察優(yōu)益權(quán)外，在內(nèi)涵和外延上都得到了極大的發(fā)展。派生性警察權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展對現(xiàn)代警察權(quán)理論產(chǎn)生了深遠影響。

【關(guān)鍵詞】警察優(yōu)益權(quán) 派生性警察權(quán) 嬗變

在傳統(tǒng)警察法學中，警察權(quán)包括原生性警察權(quán)和警察優(yōu)益權(quán)。警察優(yōu)益權(quán)有效地保障了原生性警察權(quán)的順利實施。但是，隨著現(xiàn)代社會警察權(quán)的日益擴張、警察保障手段和警察職能的日益多元化，大量新型的派生性警察權(quán)開始出現(xiàn)，而傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)無法為其提供相應(yīng)的理論支撐。本文試圖從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的嬗變過程中探究警察權(quán)的一般發(fā)展規(guī)律，把握警察權(quán)的發(fā)展方向，并為當前正在進行的現(xiàn)代警務(wù)改革助力。

從法律屬性看警察優(yōu)益權(quán)自我發(fā)展的基本特質(zhì)

作為國家統(tǒng)治權(quán)的重要組成部分，原生性警察權(quán)與警察優(yōu)益權(quán)都具有公共性、國家性和法定性等公權(quán)的一般特征，但相較而言，二者又具有鮮明的法律屬性差異。

第一，原生性警察權(quán)是原生性、獨立性權(quán)力，警察優(yōu)益權(quán)是派生性、附隨性、保障性權(quán)力。作為傳統(tǒng)警察權(quán)的一部分，原生性警察權(quán)是基于警察自身職能的實現(xiàn)而固有的權(quán)力。它獨立存在，不依附于任何其他權(quán)力。若沒有它的存在，警察也就沒有存在的價值了。警察優(yōu)益權(quán)是為保障原生性警察權(quán)的順利實施而由原生性警察權(quán)派生出來的權(quán)力，它的價值依附于原生性警察權(quán)價值而實現(xiàn)。在各國警察法中，警察優(yōu)益權(quán)主要包括警察優(yōu)先權(quán)和警察受益權(quán)兩部分。應(yīng)當說，警察優(yōu)益權(quán)是因應(yīng)警察權(quán)實踐需要而產(chǎn)生的后天權(quán)力，其派生性、附隨性、保障性特質(zhì)決定了警察優(yōu)益權(quán)是一種動態(tài)的不斷發(fā)展完善的權(quán)力。隨著警務(wù)實踐的發(fā)展，警察優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵將日益豐富，其外延也將不斷拓展。

第二，原生性警察權(quán)是應(yīng)然性權(quán)力，警察優(yōu)益權(quán)是實然性權(quán)力。分權(quán)制衡思想是人類政治文明的重要成果。按照這一思想，國家權(quán)力必須層層分解并相互制衡才能防止專斷和濫用。其中，原生性警察權(quán)的定位主要體現(xiàn)為：原生性警察權(quán)是配屬于警察權(quán)下屬的二級國家權(quán)力單位，不能擅自抬升或錯位；基于公權(quán)的天然擴張性，原生性警察權(quán)必須置于法治的框架下才能理性運行；原生性警察權(quán)必須與其他國家權(quán)力相互監(jiān)督和制約；人權(quán)保障和秩序維護必須同等地成為警察權(quán)設(shè)立和實施的出發(fā)點及終極價值追求。可見，原生性警察權(quán)的產(chǎn)生是人類經(jīng)過長期實踐探索后對這一特殊權(quán)力現(xiàn)象自覺認識的結(jié)果。從這一意義上說，原生性警察權(quán)是應(yīng)然性權(quán)力。而警察優(yōu)益權(quán)則不然，它是為了保障原生性警察權(quán)的順利實施而回應(yīng)實踐需要產(chǎn)生的權(quán)力。它直接來源于警察實踐，是一種實然性權(quán)力。警察優(yōu)益權(quán)的這一實然屬性，使得它對警務(wù)實踐的敏感度極高，隨著警務(wù)實踐的發(fā)展而發(fā)展。

第三，原生性警察權(quán)是根本性權(quán)力，警察優(yōu)益權(quán)是一般性權(quán)力。從權(quán)力內(nèi)容上講，警察偵查權(quán)、警察處罰權(quán)、警察管理權(quán)等原生性警察權(quán)涉及的都是公民自由與秩序穩(wěn)定的根本問題，所以原生性警察權(quán)是根本性權(quán)力，受一國根本政治制度制約，具有很強的穩(wěn)定性。警察優(yōu)先權(quán)、警察受益權(quán)等警察優(yōu)益權(quán)是適應(yīng)原生性警察權(quán)的實踐需要而后天產(chǎn)生的權(quán)力，是一般性公權(quán)力，在權(quán)力內(nèi)容上也因應(yīng)原生性警察權(quán)的需要而表現(xiàn)出動態(tài)性和多樣化，受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平、法治化進程等諸多因素的交互影響，具有不穩(wěn)定性特質(zhì)。另外，從權(quán)力淵源上講，原生性警察權(quán)的設(shè)置與警察組織管理、警察機構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容具有天然的密切聯(lián)系，所以往往一并規(guī)定在一國憲法或者行政組織法等根本性法律中。警察優(yōu)益權(quán)因其對原生性警察權(quán)價值的唯一依附性和與警察組織管理的相對疏遠，則既可以由根本性法律加以規(guī)定，也可以由警察單行法律、法規(guī)加以規(guī)定，不一而足，無論采用何種立法形式，均不影響其服務(wù)于原生性警察權(quán)的價值實現(xiàn)。

從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的擴張

它是警察優(yōu)益權(quán)自身發(fā)展的客觀需要。派生性、實然性和一般性的法律屬性決定了警察優(yōu)益權(quán)是一種動態(tài)的、發(fā)展的權(quán)力，加上公權(quán)力本身的擴張本性，這便決定了警察優(yōu)益權(quán)天然的不會安分守己。隨著社會的進步和文明的發(fā)展，社會治安形勢的復(fù)雜化一直在加劇，警察的任務(wù)也日益繁重，警察權(quán)的實施客觀上需要更多的權(quán)力保障，傳統(tǒng)的優(yōu)益權(quán)理論似乎已經(jīng)難以滿足支撐原生性警察權(quán)行使的客觀需要。比如，警械武器的配備和使用毫無疑問是為了保障原生性警察權(quán)得以順利實施的特殊權(quán)力，如果說配備警械武器尚可以為傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)所包含，使用警械武器的權(quán)力則遠遠超出了傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)范疇，是一種新型的特殊的警察權(quán)，當然也是保障警察偵查權(quán)、執(zhí)行權(quán)等原生性警察權(quán)實施所必需的權(quán)力，需要從理論上給予其恰當定位。可見，警察權(quán)的自身發(fā)展客觀上呼喚傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)從內(nèi)容到范圍進行豐富和拓展，這就為警察優(yōu)益權(quán)向派生性警察權(quán)理論進行擴張?zhí)峁┝藞詫嵉膶嵺`基礎(chǔ)和原動力。

它是原生性警察權(quán)在公權(quán)領(lǐng)域延伸或者從公權(quán)領(lǐng)域向私權(quán)領(lǐng)域延伸的客觀結(jié)果。縱觀行政法的發(fā)展史，警察權(quán)一直處于不斷擴張的態(tài)勢。從警察權(quán)的視角看，很多新的擴張性權(quán)力雖然也是派生性權(quán)力，但是其與傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)有明顯不同，甚至不具有附隨性和保障性，它難以為傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)所包容，是原生性警察權(quán)在公權(quán)領(lǐng)域的擴張或者從公權(quán)領(lǐng)域向私權(quán)領(lǐng)域的延伸。這些擴張性或延伸性警察權(quán)集中表現(xiàn)在以下幾個方面：一是警察立法權(quán)。現(xiàn)代行政法認為，行政權(quán)從本質(zhì)上講就是執(zhí)行權(quán)。作為典型的、最具代表性的行政權(quán)，警察權(quán)當然也具有執(zhí)行性的一般特征，本來不具有立法職能。但是基于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和多樣性，以及立法本身的原則性和相對滯后性，為了滿足行政管理的規(guī)范和效率需要，警察主體逐漸具有了一定的立法權(quán)限。

當然，這種立法權(quán)限只限于在上位法前提下制定實施細則或者制定一些不涉及公民重大權(quán)益的臨時管理規(guī)定。在任何情況下，立法都不能成為警察機關(guān)的主要職能行為，否則有悖其執(zhí)行的本質(zhì)職能設(shè)定。二是警察調(diào)解權(quán)。從權(quán)力起源與演變上看，警察調(diào)解權(quán)可以說是原生性警察權(quán)向私權(quán)領(lǐng)域滲透和擴張的結(jié)果。但與原生性警察權(quán)相比，這種滲透和擴張后形成的警察調(diào)解權(quán)不僅在形式上發(fā)生了變化，更主要的是在前提、程序、對象、效力等方面有了實質(zhì)的變化。三是警察服務(wù)權(quán)。警察服務(wù)既是警察職權(quán)，也是警察職責，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。四是警察指導權(quán)。這也是現(xiàn)代社會賦予警察主體的一種新型權(quán)力。在公共安全領(lǐng)域，警察必須帶領(lǐng)社區(qū)公眾開展各種安全創(chuàng)建活動，引導公眾對警察管理提供能動的配合和支持，引導私人領(lǐng)域的安全服務(wù)健康發(fā)展。可以看出，以傳統(tǒng)警察權(quán)理論為基礎(chǔ)的警察優(yōu)益權(quán)理論已經(jīng)不能滿足警察權(quán)實踐的需要，客觀上需要對傳統(tǒng)警察權(quán)理論進行豐富和發(fā)展。

警察權(quán)種類的重新構(gòu)建及其對現(xiàn)代警察權(quán)理論的影響

在傳統(tǒng)優(yōu)益權(quán)理論不能適應(yīng)現(xiàn)實需要的情況下，將警察權(quán)劃分為原生性警察權(quán)和警察優(yōu)益權(quán)的基本體系已經(jīng)不能反映警察權(quán)演變的全部，由原生性警察權(quán)派生出來但不能為警察優(yōu)益權(quán)所包容的部分如何定位，直接促成了警察權(quán)種類體系的重新建構(gòu)。筆者認為，用“派生性警察權(quán)”的概念替代警察優(yōu)益權(quán)，不但與“原生性警察權(quán)”的概念在邏輯上更加對稱，而且在外延上將原先的警察優(yōu)益權(quán)和后來延伸的其他派生性警察權(quán)力全部包括在內(nèi)，是對警察權(quán)理論的豐富和發(fā)展。按照這樣的思路，現(xiàn)代警察權(quán)包括原生性警察權(quán)和派生性警察權(quán)兩部分。原生性警察權(quán)是指按照國家權(quán)力配置的一般要求賦予警察主體直接享有的應(yīng)然警察權(quán)力。派生性警察權(quán)是指基于原生性警察權(quán)設(shè)置、行使或監(jiān)督需要，而由原生性警察權(quán)派生出來的關(guān)聯(lián)性警察權(quán)力。

原生性警察權(quán)主要包括：第一，警察管理權(quán)；第二，警察處罰權(quán)；第三，警察偵查權(quán)；第四，警察執(zhí)行權(quán)；第五，其他原生性警察權(quán)，如對輕微違法行為人的責令具結(jié)悔過、在重大突發(fā)公共事件中相關(guān)財產(chǎn)的緊急處置等。作為由原生性警察權(quán)派生出來的關(guān)聯(lián)性權(quán)力，派生性警察權(quán)包括附隨性警察權(quán)和延伸性警察權(quán)兩部分。二者雖都具有派生性的共同特征，但是又各有不同。附隨性警察權(quán)是指為了保障原生性警察權(quán)的實現(xiàn)而設(shè)立的派生性權(quán)力。這些權(quán)力不是原生性警察權(quán)本身，但卻是原生性警察權(quán)得以實現(xiàn)的必要保障，附隨于原生性警察權(quán)，二者密不可分。除派生性外，附隨性和保障性是其鮮明特征。

附隨性警察權(quán)主要體現(xiàn)為三個方面：一是警察優(yōu)益權(quán)。二是警察強制權(quán)，即警察主體在執(zhí)行公務(wù)過程中針對行政相對人和犯罪嫌疑人的人身、財產(chǎn)、場所或行為采取強制性措施的權(quán)力。三是警械武器使用權(quán)。延伸性警察權(quán)是傳統(tǒng)警察權(quán)向其他公權(quán)領(lǐng)域或向私權(quán)領(lǐng)域的延伸，他并不是為保障原生性警察權(quán)順利實施而產(chǎn)生的權(quán)力，不具有附隨性和保障性，但是具有關(guān)聯(lián)性、延伸性和價值獨立性特征。當前，延伸性警察權(quán)主要包括警察立法權(quán)、警察調(diào)解權(quán)、警察服務(wù)權(quán)和警察指導權(quán)四部分。作為一種處于不斷擴張和發(fā)展中的警察權(quán)，延伸性警察權(quán)的內(nèi)涵和外延必將更加豐富和拓展。

【作者為河南警察學院副教授、中國人民大學憲政與行政法治研究中心研究員】

責編/豐家衛(wèi)（實習）