行政法人制度檢視

李寧卿　吳志紅

【摘要】行政法人制度是日本和我國臺灣地區所推行的行政改革制度，是政府瘦身和提升公共服務效率的產物。行政法人被賦予了獨立的公法人資格，擁有更大的人事、財政和專業的自主權限，接受主管行政機關的績效評價。行政法人制度目前還處于推廣和試驗階段，在很多重要領域仍然存在爭論。

【關鍵詞】行政法人 新公共管理 公法人 檢視

行政法人制度源于日本，是日本于20世紀90年代中期開始推行的行政改革的重要內容之一。21世紀初，我國臺灣地區也開始順應新行政管理的潮流而進行政府改造，遂開始推行行政法人改革。行政法人制度的核心是對政府的公共職能重新進行切割，其中必須由政府承擔，但是不必從政府親自提供的公共服務中分離出來，而是由具有公法獨立法律人資格的公共組織承擔，并賦予其比一般科層制行政機關更大的人事和財政自主權，對其進行績效管理，追求公共服務效能的最大化。目前日本和我國臺灣地區的行政法人制度已初步建立，但是同時也存在很多爭論和問題。

行政法人制度概論

行政法人的涵義。行政法人制度在日本和我國臺灣地區的立法中定義大致相同，如日本《獨立行政法人通則法》第二條規定：“從國民生活及社會經濟安定等公共性觀點來看，有確實實施必要的事務及事業，而在國家本身并無必要成為主體以直接實施之事項中，于委由民間的主體實施時，對于有不一定無法實施之虞的事項，以能夠有效率地且有效地實施為目的，而依據本法及個別法之規定設立之法人”；臺灣《行政法人法》（草案）第二條第一項規定：“本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人”。

行政法人的創設目的。日本的《獨立行政法人通則法》規定：日本創設獨立行政法人的目的是國家精簡及業務效率化。在日本，行政改革的主要目的就是國家行政精簡化，具體方式可分為“水平精簡”與“垂直精簡”，前者是通過民營化、行政委托及管制緩和等推動政府與民間角色的重新定位，即“國家行政活動本身之精簡”；后者則是進行行政組織的改編，將行政活動分為“規劃定立機能”和“實施機能”，而將實施機能由新創設的行政法人來擔當，并將其置于國家行政組織之外，即“國家行政組織之精簡”。①我國臺灣地區的“行政法人法”草案規定臺灣創設行政法人的目的是“融合公私組織之優點與特性、增進用人彈性、減少采購會計的限制、強化經營責任及成本效益、開放多元參與”。雖然在立法上的措辭與日本不同，但是其目的實際上并沒有本質的差異，同樣也是強調提升效率，通過創設國家行政組織以外的公法人組織進行國家行政組織的改革。

行政法人的自我管理機制。日本的獨立行政法人采取以首長制為主，并設監事與干部（理事），法人首長及監事由主管部會首長任命，其他法人首長則由法人首長任命；我國臺灣地區的行政法人一般采取董（理）事會制度，但根據其組織規模或任務特性的需要，不設董（理）事會，置首長一人，董事、監事、首長由監督機關或行政院長定期聘任。

行政組織的業務運營及績效評價

行政法人均須制定目標計劃并接受特別成立的評價委員會的評價。日本的獨立行政法人須于開始營運之際提出“業務方法書”，并按由主管部會制定“中期目標”，訂定“中期計劃”和“年度計劃”，呈報主管部會首長認可并公告，在“中期目標”結束后三個月內提出“事業報告書”，由總務省和各部會分別成立的獨立法人評價委員會進行評估，最后由主管大臣在中期目標期間終了之時做全盤檢討。我國臺灣地區的行政法人在開始營運之前也須制定發展目標和計劃，并報請主管機關核定，同時訂立年度營運（業務）計劃及預算、年度執行成果及決算報告書，報請監督機關核定或備查，在部會中設行政法人績效評鑒委員會，由主管機關規定績效評鑒的方式等事項。

財務制度。日本和我國臺灣地區的行政法人都需由政府在法定預算范圍內核發經費，并采取不同于行政機關的特別會計制度。日本的獨立行政法人采取企業會計制度，財務報表須經主管機關認可，設專門會計監督人監督財務，行政法人進行財產處分須經主管部會認可。我國臺灣地區的行政法人制定了一套特別的會計制度，財務報表須經合格會計師進行財務報表的查核簽證，審計機關可以審計其決算報告。

人事制度。日本和我國臺灣地區都出于順利推行行政法人制度改革的目的，而在行政法人組成人員的身份上進行了特別的設計，也體現了一定的妥協。日本將獨立行政法人分為“特定獨立行政法人”與“非特定獨立行政法人”，前者的成員具有公務員身份，而后者的成員不具有公務員身份。雖然日本的《獨立行政法人通則法》對兩種類型行政法人的概念分別進行了規定，但是“獨立行政法人兩類型化之理由，并無特殊理論基礎，純屬政治妥協之產物”。②《獨立行政法人通則法》還規定了獨立行政法人之成員權益事項相關法令的排除適用，禁止成員兼職營利事業工作。我國臺灣地區的行政法人的成員分為現職人員與新進人員，現職人員保留公務員身份，而新進人員則不具有公務員身份，其權利義務關系由個別行政法人之人事管理規章及契約進行規定。

監督制度。日本對獨立行政法人的監督主要分為行政監督和立法監督。行政監督包括兩個方面：一個方面是獨立行政法人的人事管理、年度運營計劃及預算、年度執行成果及決算報告書須報主管部會審查或核定；另一方面是主管部會隨時會對獨立行政法人的行為進行檢查、要求其提出改善措施，甚至可以給予行政制裁。

我國臺灣地區對行政法人設置的監督制度比日本更為周詳一些，包括監督機關的監督、立法機關的監督、監察監督和輿論監督四個方面。監督機關的監督是指行政法人的董（監）事由監督機關聘任，營運計劃、重要規章、年度預、決算須報請監督機關備查或核定；立法機關的監督主要是行政法人的組織法律、由行政機關撥付的經費等須經立法院審議；監察監督是指審計機關可以審計行政法人的決算報告書；而輿論監督主要是指行政法人的有關資訊必須依政府資訊公開法令予以公開。除了上述四種外在監督制度之外，我國臺灣地區行政法人一般實行董（監）事制度，其董事會和監事會也可以被視為實施內部監督的機構。

行政法人制度現存之爭論

行政法人制度自日本于20世紀90年代后期開始推行，目前只有日本和我國臺灣地區采用，并且還都處于試驗推廣階段，難免存在爭議和不足之處，筆者試述如下。

行政法人的推行范圍和種類。雖然日本和我國臺灣地區的相關立法都對行政法人的任務進行了描述性的規定，例如臺灣《行政法人法》（草案）第二條第二項規定：“前項特定公共任務，以具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為限”；而日本的《獨立行政法人通則法》也規定了先行排除直接且限制個人權益、公權力行使程度高、需以國家名義成立之事業及與國家重大危機管理等需由國家直接執行之事務，再就是否確有實施必要、民間無法辦理、須由單一主體獨立實施等因素，予以篩選。但是這些規定的用語并不精準，因此并沒有就行政法人所適用的范圍給予明確界定。實際上，對行政法人的范圍進行界定就是對行政法人所要提供的公共服務與國家高權行政以及可以民營化的公共服務之間的界限進行劃分，而這正是后現代國家進行行政改革的中心任務，目前各國都處于摸索時期，要想進行精確劃分是十分困難的，也正因為如此，行政法人制度在推行過程中一直存在著針對某種、某個機構能否行政法人化的爭論。

另一方面，在已經確定能夠行政法人化的機構中，在日本和我國臺灣地區還沒有出現成型的分類方式。成型分類方式的建立，將大大減少目前行政法人化的試驗成本，并減少推行的阻力。因為公共服務的內容千差萬別，因而日本和我國臺灣地區都采取通則法加個別法的立法體系，顯示行政法人機構的個體特殊性。但在強調行政法人個體機構組織和任務的特殊性的同時，很難對其進行大致分類，并根據分類分階段推行。日本將獨立行政法人的大致范圍限定于試驗機構、研究機構、文教研習機構等非權力行政活動，我國臺灣地區于2005年4月及11月選定的第一波及第二波優先行政法人化的機關范圍也大致相同，但是其中的機構仍然是性質各異。

行政法人的組織結構。行政法人制度的最大特色在于賦予行政法人獨立的公法人地位，“構建出一種具有獨立性、中立性、專業性、高效率、有成本效益分析觀念且具企業化經營特質的現代行政組織”，而行政法人的中立性與獨立性與其內部管理組織體制的設計息息相關，但是日本和我國臺灣地區對行政法人管理組織的設計并沒有體現其對行政法人中立性與獨立性的保護。

日本的獨立行政法人是以首長制為主，并設監事及干部（理事）。法人首長及監事由主管部會首長任命；我國臺灣地區的行政法人則實行董事會制度，得視其組織規模或任務特性之需要。不設董（理）事會，設首長一人，并設監事或監事會，董事、監事、首長由監督機關或行政院定期聘任。可見，行政法人實行的是外部監督體制，其決策者或決策機構一律由行政機關外部派任，而不像公法社團法人那樣實行內部民主自治制度。

內部成員身份之劃分。創設行政法人的目的之一在于國家行政組織的瘦身，因此行政法人不再是國家行政機關，以此邏輯，其中的工作人員也不應屬于國家公務員。但是日本和我國臺灣地區在推行行政法人制度的過程中都以一定形式保留了部分行政法人工作人員的公務員身份。日本是通過《獨立行政法人通則法》將獨立法人分為特定獨立行政法人和不特定獨立行政法人，前者的工作人員具有公務員身份，后者的工作人員不具有公務員身份，而且迄今為止，絕大多數行政法人化的機構都是特定行政法人。我國臺灣地區的《行政法人法》（草案）是將行政法人的工作人員分為現職公務人員與新進人員，現職公務人員按“保留身份、權益不變”原則保留公務員身份，而新進人員不具有公務員身份。③

行政法人之財務制度。行政法人的財務制度在獨立性的要求下也被賦予了一定的靈活性，從而脫離了行政機關的會計制度，采行自己的會計制度，日本的獨立行政法人采行企業會計制度，我國臺灣地區則訂定獨立的行政法人會計制度。

在行政法人的財務制度方面有兩個方向截然不同的擔心：一種是擔心政府仍然負有向行政法人核撥經費的義務，政府會否借核撥經費造成對行政法人財務之控制；另外一種擔心是，行政法人需運用企業精神提高收益，是否意味著將來會自負盈虧，政府推行行政法人的真實目的是否為甩包袱？是否所有行政法人都適合這種財政體制，如國立大學。這兩種截然相反的擔心其實正反映了行政法人的復雜類型，不同類型的行政法人對政府的財政政策有不同需要，并不是簡單的一個立法就能解決的。

行政法人之績效評價。該問題與行政法人的范圍和種類密切相關。行政法人制度推行的目的在于提高公共服務質量，而提升公共服務質量的標準就是行政法人的績效評價體系。日本和我國臺灣地區的立法雖然都使用了大量篇幅來規定行政法人的績效評價制度，如規定了評價委員會的組成、中期目標和運營計劃等的確定、審核等，規定也算周詳。

但是還是有學者表示擔心，一種擔心是宏觀上的，認為規定得再周詳，也難以確保評價的客觀性，尤其是在我國臺灣地區，或許因為是外行評鑒內行，或許是因為立場重于專業，總之在我國臺灣地區有其文化因素的病根；也有人認為，因為行政法人的類型多樣，任務千差萬別，所以應依照個別的行政法人來具體設計更為專業化和細致的評鑒體系，避免因為評價指標的粗疏而使績效評價流于形式；但同時也有學者指出，應“以營運績效作為最主要的考量，再加計公益因素，而應避免具體的個案性的指揮監督，否則會失去行政法人建制之意義”④。

國會對于行政法人之監督。行政法人雖然獨立于國家行政機關之外，但是仍然具有公法人身份，承擔著提供公共服務的任務，因此在理論上仍屬于行政之一環，應受到國會之監督。但是，從日本和我國臺灣地區的立法來看，國會的監督都被淡化了。如日本《獨立行政法人通則法》僅規定政府每年須向國會報告特定獨立行政法人之固定職員人數；而我國臺灣地區直接關于立法機關監督的規定只有：對行政法人的組織法律、由行政機關撥付之經費等，須經立法院審議。

對此，有學者認為這種規定并不充分，認為行政法人的改革固然在于擺脫普通行政機關受國會傳統的預算監督，但是并不等于消減國會的監督，而是應該設計新的監督機制，這種監督機制涉及到從行政法人的預算案審議到后續的執行階段，認為這是行政法人法在我國臺灣地區能否被接受的關鍵，也是權力分立的重要課題。

行政法人化后之相關法律關系。行政法人制度目前的重點在于組織法上的建制，是將一部分執行公共任務的機關從傳統的行政機關中分離獨立出來，賦予其獨立的公法法人地位。但是隨著行政法人制度的確立和推行，在組織法上解決了相關問題后，行政法人提供的公共服務與其利用者之間的法律關系如何定位就必然成為后行政法人化時期的重要法律課題。這涉及傳統公營造物理論的相關內容。如果不將行政法人與公營造物相聯系，那么后續的法律問題將非常復雜，比如，是否因為行政法人是公法人，它與其利用者之間的關系就全部都是公法關系，都可以適用公法救濟程序和適用國家賠償？縱使這些問題在已有的立法中可以找到答案，如臺灣“行政法人法”草案第三十七條就規定不服處分者，得依訴愿法向監督機關提起訴愿，而該處立法的理論根據又是什么？這尚需引起學界的重視和進一步的研究。

【作者分別為蘇州大學王健法學院博士研究生，河海大學法學院講師；本文系江蘇省教育廳重點項目“行政刑法新論”部分研究成果，項目編號：08SJB8200011】

【注釋】

①②蔡秀清：“日本獨立行政法人制度”，《月旦法學》，2002年第5期，第66～67頁，第68頁。

③董保城：“行政法人在臺灣發展之理論與挑戰”，《憲政世代》，2007年第1期，第63～64頁。

④翁岳生：《行政法》（上），北京：中國法制出版社，2006年，第266頁。

責編/韓露（實習）