農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政供給效率探析

潘楠　楊春雷

【摘要】我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在中央和地方財(cái)政的補(bǔ)貼下得到大力發(fā)展。但是分析2010年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，其供給效率并沒有達(dá)到理想狀態(tài)。文章在分析我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)供給存在問題及原因的基礎(chǔ)上提出，只有理順政府間責(zé)任，明確有效的轉(zhuǎn)移支付手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的接軌，才能確保我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的長久發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政責(zé)任 效率 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)

根據(jù)2009年的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）呈現(xiàn)典型的分權(quán)治理模式，中央政府制定具體的制度以及制度實(shí)施規(guī)程，地方政府和中央政府共同承擔(dān)制度的實(shí)施、財(cái)政的投入以及相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任，這是建立在中央政府和地方政府的委托—代理關(guān)系之上的，在合理的財(cái)政分權(quán)和我國目前的分稅制財(cái)稅管理體制下，地方政府是本轄區(qū)內(nèi)的公共品供給的最大責(zé)任主體。因此我國新農(nóng)保按照合理的公共品供給機(jī)制確定了中央和地方的不同財(cái)政投入政策，明確了政府的財(cái)政責(zé)任。但是我國目前只是簡單地確定了中央和地方的責(zé)任和籌資金額的劃分，在各地的具體政策規(guī)定上仍模糊不清。具體的補(bǔ)貼金額除了“中央頒布的中西部55元每人每月，東部減半”的明確規(guī)定之外，地方財(cái)政的繳費(fèi)補(bǔ)貼只有一個(gè)“最低30元每人每年”的限制，這使得我國的新農(nóng)保在財(cái)政責(zé)任上存在一定缺陷，將會直接導(dǎo)致我國新農(nóng)保在供給效率上的滯后。

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)供給效率的現(xiàn)實(shí)分析

計(jì)算政府行為效率的方法主要有兩種：一種是非參數(shù)分析DEA（主要有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和無界分析法）；另一種是參數(shù)估計(jì)方法SFA（主要指隨機(jī)前沿方法）。

本文采用非參數(shù)分析和隨機(jī)前沿方法比較我國新農(nóng)保支出效率。由于2010年我國新農(nóng)保仍然處于試點(diǎn)階段，所以參保率和發(fā)放率也只限于試點(diǎn)地區(qū)，對于省級數(shù)據(jù)而言不具備參考性。所以在指標(biāo)選取時(shí)不考慮新農(nóng)保方面的人口因素。按照規(guī)定，中央要求地方對新農(nóng)保的財(cái)政投入每人每年不得低于30元，而不同地區(qū)在制定地區(qū)的新農(nóng)保政策時(shí)考慮本地區(qū)的因素都有所調(diào)整。出于整體性地區(qū)財(cái)政支出的考慮，所以本文在地方財(cái)政補(bǔ)貼按照30元每人每年標(biāo)準(zhǔn)作為參考依據(jù)。

投入變量選取：地區(qū)財(cái)政支出，農(nóng)村人均純收入，2010年人均參保人員人均繳費(fèi)支出以及2010年財(cái)政分權(quán)指數(shù)（地方財(cái)政支出/中央財(cái)政支出）。產(chǎn)出變量為2010年領(lǐng)取人數(shù)人均基金收入以及領(lǐng)取農(nóng)保的人均農(nóng)保收入。

利用deap2.1進(jìn)行DEA計(jì)算，利用fornter4.1進(jìn)行SFA計(jì)算，可以得到2010年全國31個(gè)地區(qū)的新農(nóng)保的使用效率。

注：TE為技術(shù)效率，RTS為規(guī)模收益，irs為規(guī)模報(bào)酬遞增，drs為規(guī)模報(bào)酬遞減，-為規(guī)模報(bào)酬不變。

通過兩種方法比較，可以發(fā)現(xiàn)在DEA方法下，除了上海、北京、海南以外其他東部地區(qū)的新農(nóng)保支出效率都非常低，相反中西部地區(qū)的效率普遍要高，而且相對來說，西部地區(qū)的效率又要比中部地區(qū)要高。從規(guī)模報(bào)酬來看，除了效率值為1之外，只有少數(shù)地區(qū)規(guī)模報(bào)酬遞增之外，共有18個(gè)地區(qū)的規(guī)模報(bào)酬遞減。從SFA角度出發(fā)，此外還可以發(fā)現(xiàn)除了北京、上海之外，東部其他地區(qū)的產(chǎn)出效率普遍低于中西部地區(qū)，而且和DEA計(jì)算的結(jié)果相似的是，在中西部地區(qū)內(nèi)部比較，西部地區(qū)的產(chǎn)出效率仍然要高于中部地區(qū)。

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)供給存在的問題及原因

一是財(cái)政籌資機(jī)制不明確，中央和地方政府間財(cái)政責(zé)任約束機(jī)制缺乏。我國新農(nóng)保財(cái)政供給效率的差異具體表現(xiàn)在中央和地方財(cái)政責(zé)任之間，現(xiàn)行的新農(nóng)保制度規(guī)定的政府財(cái)政補(bǔ)貼金額和比例標(biāo)準(zhǔn)并沒有建立在地方財(cái)力的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政補(bǔ)貼和地方財(cái)政補(bǔ)貼對于地方財(cái)政收入沒有形成合理的匹配關(guān)系。按照第六次人口普查數(shù)據(jù)，西部各省市、區(qū)在假設(shè)15～59歲農(nóng)村人口全部參加新農(nóng)保，60歲以上老人全部領(lǐng)取養(yǎng)老金計(jì)算，地方在新農(nóng)保的財(cái)政投入為中央投入的五分之一左右。按照現(xiàn)行規(guī)定下用不超過0.3%的地方財(cái)政建立覆蓋整個(gè)地區(qū)的新農(nóng)保支出，而配套的中央財(cái)政支出卻是地方財(cái)政支出的五倍，這樣財(cái)權(quán)與事權(quán)不成比例的支出方式對于中西部地方政府而言有著相當(dāng)大的誘惑，很容易造成地方政府在新農(nóng)保的財(cái)政支出上對中央政府的尋租。而對于東部地區(qū)來說，只有提高地方財(cái)政補(bǔ)貼，才能滿足經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村居民的養(yǎng)老要求。以江浙為例，按照前面所提的假設(shè)同時(shí)平均每位參保農(nóng)民補(bǔ)貼100元每人每年的話，這樣地方財(cái)政新農(nóng)保補(bǔ)貼支出與中央財(cái)政補(bǔ)貼支出保持在1：1的比例，占地方財(cái)政支出達(dá)到0.4%。在這樣的財(cái)權(quán)與事權(quán)的配比制度下，東部地區(qū)缺乏提供新農(nóng)保的積極性。

二是財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制不夠完善，激勵(lì)作用欠缺。中央與地方財(cái)政補(bǔ)貼差異明顯，導(dǎo)致參保意愿下降。中央對符合條件的年滿60歲的老人每年補(bǔ)貼支出金額為660元（中西部）和330元（東部）。而按最低標(biāo)準(zhǔn)地方財(cái)政一年繳費(fèi)100元補(bǔ)貼收入30元計(jì)算，這樣的地方財(cái)政補(bǔ)貼政策在自愿原則下實(shí)在難以激勵(lì)農(nóng)民的參保意愿。筆者在其他學(xué)者對新農(nóng)保的參保意愿調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的參保率高是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣谛罗r(nóng)保繳費(fèi)政策上采取的是類似城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣的政策，按當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民純收入或者按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工平均工資的半數(shù)作為繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)率為4%～10%，而地方財(cái)政按繳費(fèi)基數(shù)的4%～6%之間補(bǔ)貼，這樣極大地刺激了農(nóng)民的參保意愿。因?yàn)檫@種方式實(shí)際上增加了新農(nóng)保的個(gè)人帳戶金額，提供了未來可以和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接的可能，提高了農(nóng)村居民參保的積極性，但這樣的政策在全國新農(nóng)保開展地區(qū)仍是少數(shù)。

完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)供給效率的政策建議

明確劃分中央與地方的財(cái)政供給制度。在中國式財(cái)政分權(quán)制度下，越是統(tǒng)一的中央補(bǔ)貼制度越容易出現(xiàn)效用的損失，所以在基于公共服務(wù)均等化和未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，正確地劃分中央與地方在新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼上的責(zé)任是提高我國新農(nóng)保供給效率的前進(jìn)方向。對于中央財(cái)政則可以實(shí)行累退性質(zhì)的普惠制養(yǎng)老金，在保證固定的支付金額基礎(chǔ)上，將不同檔次繳費(fèi)的農(nóng)村居民在養(yǎng)老金支付時(shí)按檔次進(jìn)行累退支付。這樣的供給制度既能保證地方財(cái)政補(bǔ)貼對于農(nóng)村居民參保的激勵(lì)作用，同時(shí)也能保證制度的相對公平。

劃定專項(xiàng)稅收支持新農(nóng)保。處理好新農(nóng)保的供給問題，實(shí)際上也是理順新農(nóng)保的財(cái)政籌資問題。中央和地方都要負(fù)擔(dān)新農(nóng)保的財(cái)政支出，但是各個(gè)地方政府的財(cái)力、農(nóng)村人口情況不盡相同。中央財(cái)政還需要對地方政府進(jìn)行必要的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，平衡地區(qū)間的財(cái)政壓力，降低因?yàn)樨?cái)政差異導(dǎo)致的新農(nóng)保負(fù)擔(dān)不平均程度。劃定增值稅中農(nóng)業(yè)部分確定為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是可行的，正是增值稅由中央和地方共享的制度符合新農(nóng)保準(zhǔn)公共品的政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分。而且農(nóng)業(yè)部分的增值稅也能在很大程度上優(yōu)化地方政府間財(cái)力的差異，提高新農(nóng)保的給付替代率。

完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接軌有了制度的保證，只要能統(tǒng)一各個(gè)地方不同的新農(nóng)保的繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)方式，就能嘗試在一定的折算率下進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，新農(nóng)保相對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)還是顯得待遇與支付水平低。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和公共服務(wù)一體化的進(jìn)步，越來越多的新生代農(nóng)民和農(nóng)民工更加傾向于選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以政府應(yīng)該創(chuàng)造條件盡快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

【作者單位：南京工程學(xué)院社科系；本文系南京工程學(xué)院校級基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化過程中農(nóng)村社會保障供給機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：QKJB2010023】

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）