塞浦路斯危機的警示

張嗣興

而塞浦路斯的危機已經告一段落，但塞浦路斯危機發出的警示卻正在引發人們的深思。

2013年3月25日，在幾經周折之后，歐元區財長會議批準了歐盟——IMF解決塞浦路斯銀行系統危機問題的計劃。3月2 6日，塞浦路斯與歐盟、歐洲央行和IMF組成的“三駕馬車”達成協議。根據這項規模100億歐元的救助計劃，塞浦路斯第二大銀行大眾銀行（LaiKi）將被關閉，該行10萬歐元以下存款將轉移至第一大銀行塞浦路斯銀行。該行10萬歐元以上，未受保險擔保的銀行賬戶將被強制減記。雖然塞浦路斯名義上避免了存款稅，但最終上述兩家銀行的大額儲戶仍要承擔重大損失。

在計劃和協議的商討過程中，塞浦路斯與歐盟、歐洲央行和國際貨幣基金組織（IMF）的談判達到了白熱化的程度，塞浦路斯總統阿納斯塔夏季斯甚至威脅要辭去總統一職。最終，會談還是就一些關鍵性問題達成了一致。塞浦路斯第一大銀行塞浦路斯銀行將保留，而第二大銀行塞浦路斯大眾銀行將被立即清算，并被折分為一家“好銀行”和一家“壞銀行”，“壞銀行”將逐步關閉。大眾銀行低于10萬歐元的存款將被轉移至塞浦路斯銀行，用于組建“好銀行”，這一新銀行將承擔90億歐元的歐洲央行緊急流動性援助（ELA）負債。新銀行中未受保險擔保的（高于10萬歐元的）存款將被凍結，用于解決債務問題，目前這些資金的減記規模未定。其優先債券持有人也將承受損失，這是歐元區主權債務危機爆發以來的首次。3月16日，塞浦路斯政府曾與歐元區達成救助協議。依據協議，塞浦路斯需自行籌集58億歐元資金，以換取100億歐元的金融救助。塞浦路斯政府向銀行儲戶征收一次性存款稅，10萬歐元以上存款稅率為9.9%，10萬歐元以下存款稅率為5.6%，同時宣布塞浦路斯銀行關閉一周，將于3月26日恢復營業。但該方案于3月19日遭議會否決。若此方案真正實施，將嚴重沖擊泛歐存款保險機制。這一存款保險機制是歐洲在2 0 0 8年后，為了重建信心，對存款金額低于10萬歐元儲戶做出的保護承諾。此后，塞浦路斯政府向俄羅斯求助的努力也以失敗告終。歐洲央行3月21日向塞浦路斯發出“最后通牒”，要求必須在3月2 5日前按照救助協議要求籌集資金，否則將切斷對塞浦路斯的緊急流動性救助。一旦如此，塞浦路斯銀行業將無法按計劃在3月2 6日恢復營業，該國金融業也將迅速癱瘓，并有可能被迫退出歐元區。此次最終方案與原先協議主要區別在于，這次只有10萬歐元以上存款承受損失，只有大眾銀行和塞浦路斯銀行受影響，不需要再獲得塞浦路斯議會批準。歐元集團稱，這樣的措施“符合歐盟規定，保護了所有未滿10萬歐元的存款”，并再次確認，將向塞浦路斯提供100億歐元的金融救助。目前還在塞浦路斯的IMF工作小組和歐洲伙伴將敲定技術細節。基于最終協議，將于數周后就金融援助提出建議。塞浦路斯財政部長表示，在落實了能夠從國際債權人獲得救助之后，塞浦路斯已經避免了破產的可能性。

塞浦路斯危機對中國的警示之一在于，保護儲戶的利益，存款保險制度不可或缺。

存款保險制度是一個國家重要的金融基礎，是金融安全網的重要組成部分。存款保險制度始于上世紀3 0年代的美國，美國著名經濟學家弗里德曼對美國存款保險制度給予了高度評價：“對銀行存款建立聯邦存款保險制度是1933年以來美國貨幣領域最重要的一件大事。”利率市場化以后，如果沒有存款保險制度，銀行業經營和存款人將面臨較大風險。目前，全球建立存款保險制度的國家和地區已超過了100個。從全球范圍來看，一國的存款保險制度主要有四類。一是純粹的“付款箱”型，僅負責對受保存款進行賠付。二是“強付款箱”型，除了負責對受保存款賠付外，還適度參與風險處置，包括向高風險銀行提供流動性支持，為銀行重組提供融資等。三是“損失最小化”型，存款保險機構積極參與處置決策，并可運用多種風險處置工具和機制，實現處置成本最小化。四是“風險最小化”型，存款保險機構具有廣泛的風險控制職能，既有完善的風險處置職能，又有一定的審慎監管權。美國、日本等大型經濟體存款保險制度主要采取“損失最小化”型和“風險最小化”型，新加坡、荷蘭等中小型經濟體或者長期未發生大規模金融風險的國家主要采取“付款箱”型和“強付款箱”型。

一直以來，中國并沒有建立存款保險制度。在中國，銀行存款由政府負責，是以國家信用、中央財政信用作為擔保，由中央銀行和地方政府承擔個人債務清償。上世紀90年代中期以來，全國有幾百家中小金融機構退出市場或者難以為繼，主要靠人民銀行再貸款來保障存款人利益。長期以來，在經營不善的金融機構退出市場過程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔個人債務的責任，這種隱性存款保險制度模式不僅給各級財政帶來沉重負擔，而且導致中央銀行貨幣政策目標扭曲。目前制約民營金融機構發展的一個現實問題是缺乏公平的競爭環境，這與國家尚未建立存款保險制度密切相關。在沒有存款保險制度的情況下，只能通過政府隱性擔保來保障存款人利益，政府隱性擔保往往更傾向于國有銀行和大型銀行，這就必然導致民營金融機構和中小金融機構在競爭中處于不利地位。中國一直缺乏金融機構的市場退出機制。在儲戶傳統觀念中，銀行存款有政府負責，不存在損失的問題。可是現在利率市場化已經啟動，這種狀況還能繼續下去嗎？一般而言，一國推進利率市場化，普遍會出現金融機構大量倒閉的現象。以美國為例，美國實行利率市場化后，從19 8 0年開始，眾多的小銀行開始倒閉，19 8 7年至19 91年，平均每年有2 0 0家小銀行倒閉。而這種倒閉必將危害到儲戶的利益，在這種情況下，存款保險制度就顯得十分重要。在美國，正是從1934年1月1日開始就提供存款保險服務的聯邦存款保險公司發揮了重要作用。各國往往在利率市場化改革之前或者改革進行的過程中建立存款保險制度，為利率市場化改革的順利進行提供制度保障。而從目前的實際情況看，中國利率市場化改革的步伐似乎跑在了存款保險制度之前。2012年，央行實質性重啟利率市場化進程：金融機構存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的1.1倍，貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的0.7倍。而截至今年2月末，全國本外幣存款余額已高達9 6萬億元。在此形勢下，加快建立存款保險制度，為多層次金融安全網加設一道屏障非常必要。在這次國際金融危機中，特別是塞浦路斯危機中，存款保險制度在防范、控制和處置風險中的作用得到了進一步的驗證和肯定，中國當吸取教訓，加快建立存款保險制度，以防患于未然。

塞浦路斯危機對中國的警示之二在于，對全球離岸金融中心資本大進大出的金融風險必須高度警惕。

塞浦路斯危機表明，在本國面臨嚴峻危機挑戰的情況下，以避稅天堂和隱私保護著稱的離岸金融中心也會不惜以犧牲其長期建立的市場信譽為代價，避免國內金融體系的崩潰，并將維護本國小儲戶權益的優先級置于維護外國大儲戶權益之上。由于全球四大離岸金融中心中，冰島和塞浦路斯均已爆發危機，而新加坡和瑞士銀行規模均為GDP規模的7倍左右，其高杠桿狀態下的資產管理和業務經營也容易受到危機沖擊。因此，塞浦路斯危機從根本上動搖了市場對離岸金融中心的信心。短期內，在塞浦路斯資本管制松動之后，國際資本可能將大幅撤離塞浦路斯，轉而流向其它離岸金融中心或金融體系相對穩定的經濟體。長期內，全球離岸金融中心對國際資本的吸引力可能將不斷削弱，在多元化投資背景下，國際資本流動將更加趨于頻繁，波動性風險將顯著加大。一些習慣于將大額資金存放于離岸金融中心的企業或個人若對此沒有警惕，造成巨額損失的可能將會隨時發生。

塞浦路斯危機的警示或許更多在于對歐盟、歐元區、歐洲一體化方面的風險揭示，對于中國遠不如前述兩條更直接更重要，故而本文不再贅述。塞浦路斯就像被撞開的一扇小門，在存款稅、銀行重組、資本管制和團結基金引發的震蕩之中，這扇小門的破碎，對世界經濟大廈的影響可能微不足道，但從這破碎的門洞中探究進去，全球經濟運行中的諸多風險卻一覽無遺。