我國行政訴訟被告確認規則研究

田爽 楊曉琳

摘 要 行政訴權得不到全面的保護是行政訴訟法實施以來遭遇的困境之一，而行政訴訟被告作為行政訴訟當事人之一，其確認規則的正確適用可以改變這一現狀。但是，我國現行行政訴訟“誰主體，誰被告”的確認規則資格一定程度上存在著較大的缺憾。本文分析了我國行政訴訟被告確認規則的不足，并提出了完善我國行政訴訟被告確認規則的措施，以期為更好地保護行政訴權提供良好的基礎。

關鍵詞 行政訴訟被告 行政主體 確認規則

中圖分類號：D925. 3 文獻標識碼：A

一、我國行政訴訟被告確認規則

行政訴訟被告的確定必須遵循兩個規則：一是被告必須是被訴具體行政行為的實施者，即誰行為，誰被告；二是被告必須具有行政主體資格。我國行政訴訟法明文規定，只有行政機關、被授權的組織和被委托的行政機關才可以作為行政訴訟的被告。最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第19條規定：公民、法人或者其他組織對行政機關與非行政機關共同簽署做出的處理決定不服，向人民法院提起行政訴訟的，應以做出決定的行政機關為被告，非行政機關不能當被告。

二、我國行政訴訟被告確認規則的不足

（一）忽略了行政訴訟自身的價值。

訴訟法既有工具性價值，還有其自身的價值，即目的性價值，正當法律程序或者程序正義成為訴訟法自身重要價值。一般而言，訴訟法的內在價值包括程序自由、程序公正和效益價值。通過“程序的正當化”，以程序來吸收當事人的不滿是訴訟程序的價值所在。然而行政行為的實施方和被實施方處于不平等的地位，因此，要實現訴訟的內在價值，就應當在程序上給予弱者更多的保護，適當減輕弱者的舉證責任。但是，現行規則簡單將行政訴訟的被告限定于行政主體，明顯是站在程序工具論的立場上，從方便訴訟的角度出發，縮小了行政訴訟被告范圍，忽略了對于應當列入行政訴訟的部分公民、法人和其它組織合法權益的保護。

（二）難以保護受到非行政主體做出的行政行為損害的受害者的權益。

由于《行政訴訟法》對被告認定規則設計的不合理，導致司法實踐中已變的復雜不堪，“法律、法規、規章授權的組織”概念不規范使得司法實務界對其理解有異，原告原本就處于弱勢地位，如果享受不到行政訴訟中對于弱者的特殊保護，顯然既不公平，也不合理。

（三）參加訴訟的組織與作出行為的組織不同造成大量資源的浪費。

行政訴訟審理的對象是爭議的具體行政行為的合法性，不論是依職權還是依申請而作出的具體行政行為，行政執法人員在行為作出前，必須對相關事實進行調查核實，才能依據有關法律作出具體行政行為。在經行政機關授權而作出的具體行政行為被起訴到法院，被告是依照法律規定授權的行政機關。為了出庭參加訴訟，授權行政機關會要求被授權機構或者組織向其作出匯報，必要的話還要進行調查，相當于行政機關又重新作出一個行政行為，由此可能造成行政資源的浪費和訴訟的延遲。

三、對我國行政訴訟被告確認規則的改革設想

（一）提高對行政訴訟受案范圍重要性的認識。

行政訴訟受案范圍是指法院受理行政爭議案件的界限，它標志著司法權對行政權監督制約的程度。在行政訴訟制度中應當明確行政訴訟范圍的重要性。一方面受案范圍體現了分權行政權與司法權分立；另一方面體現了制衡司法權對行政權的監督。所以，確定行政訴訟主體范圍，尤其是確認行政訴訟被告范圍，對于加強行政權的監督，保護弱勢群體的利益顯得尤為重要。

（二）通過立法修改我國現行行政訴訟被告確認規則。

在對訴訟主體資格確認重要性認識的基礎上，我們應積極呼吁立法機構及時對《行政訴訟法》進行相應修改，以基本法律的形式確認 “誰行為，誰被告”的確認規則，以行政行為為標準確認被告，擴大對行政行為受害人的保護范圍，同時也擴大對非行政主體實施行政權的監督范圍。這樣一來，除了行政主體可以成為行政訴訟的被告外，未經授權的行政機關的內部組織、行政行為的具體實施人、法律法規未授權的組織等，只要實施了具有公權利性質的行為行政行為，都應可以成為行政訴訟的被告。被告要承擔法律責任。上述被告中除了行政主體有法律的明確規定，且有能力承擔賠償責任外，其它被告因自身能力過小均不能或無法承擔法律責任。因此，要實現行政訴訟保護公民、法人和其它組織合法權益的價值理念，就必須建立配套的制度來彌補其不足。

總之，行政訴訟被告不應僅限于行政主體。行政訴訟的被告應由實施的行政行為的性質來決定，有行為必有責任，誰行為誰負責，只要某個法律上的主體沒被法律禁止行使某項行政職權，且在行使行政職權過程中，是以自己的名義作出行政行為，則應對自己的行為負責，就可以成為行政訴訟被告，而不必追求實體法訴訟法上的法律責任，這樣就能夠更好的保護行政訴權。□

（作者：田爽，河北大學政法學院2011級憲法學與行政法學碩士研究生；楊曉琳，河北大學政法學院2011級刑法學專業碩士研究生）

參考文獻：

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