我國地方政府公共服務外包的缺陷及對策

朱倩

摘 要 我國地方政府城市建設與管理中，公共服務外包已經得到較為廣泛的應用，但是，實踐中仍然存在法律政策缺失造成的規范性缺陷、受托人逐利性引致的平等性缺陷、經濟發展落后地區市場機制不健全產生的市場性缺陷、外包合同條款與合同形式不規范等操作性缺陷，應采取健全相關法律制度體系、推動合同設計科學化、促進非營利組織發展、強化政府監管等舉措，促進我國地方政府公共服務外包的良性發展。

關鍵詞 地方政府 公共服務 外包

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A

公共服務外包在國外早已是司空見慣的事情，西方國家政府公共服務外包的范圍主要涉及監獄管理、街道清潔、垃圾處理、公路維護、路燈維護、計算機系統維護、治安巡邏等方面 。伴隨著新公共管理理論在國內的傳播，上世紀九十年代以來，上海、廣州、北京、深圳等城市的政府部門紛紛采用合同外包的形式提供公共服務。但是，國內學界對于公共服務外包的邊界一直存在爭議。有學者認為，行政機關在沒有法律規定的情況下，可以自行決定將某項服務外包 ；也有學者認為，為了行政任務的有效實現，只要存在一定的競爭市場，并且在能夠保持基本的社會公平、易于測算與評估服務質量的前提下，不僅對于準公共物品和服務行政可以實行外包，而且對于純公共物品和秩序行政中非關鍵性的事務服務也可以實行外包 。

從實踐中看，我國各地政府部門的外包項目主要集中在公用事業管理、城市管理兩個領域。譬如，公用事業管理中電力、煤氣、熱力的生產與供給，垃圾清理、公共汽車運營等，這些原本需要政府提供的公共服務，現在一般都委托給某些專業公司。在城市管理上，文化體育場所、公園等類似基礎設施的建設與日常維護，也由一些非營利組織或者公司來具體運作。這些公共服務外包舉措在提高地方政府工作效率的同時，其運作過程中存在的諸多問題也逐漸顯現。

一、我國地方政府公共服務外包的缺陷

（一）規范性缺陷。

目前，我國法律層面上，與政府公共服務外包關系較為密切的主要是《政府采購法》和《合同法》，這兩部法律中都沒有針對公共服務外包的單行法律條款，缺乏全國性的統一規定。地方性法規上，某些政府部門制定了相關的規范性文件，如寧波市09年頒布的《寧波市政府服務外包暫行辦法》，但是全國大部分地方雖然普遍存在有政府公共服務外包的現象，規范性文件卻并不多見，且已有的文件約束力十分有限，難以對合同雙方產生有效的規制作用。此外，由于我國的政府公共服務外包還處于初級發展階段，相關的制度體系很不完善，在組織機構與人員配置上也相當的匱乏。規范性文件、專業監督管理人員的缺失，不僅為部分政府工作人員權力尋租提供了可乘之機，也使政府部門對承包組織的績效評估無章可循，增加了政府監管的難度。

（二）平等性缺陷。

政府與承包公共服務的組織之間通過合同，構建了一種委托——代理關系，但是，兩種組織性質的不同，從根本上決定了合同委托人和代理人的目標也各不相同。政府部門為公眾服務，受公共利益驅使，其宗旨是為公眾提供最公平、最充分的公共服務。承包公共服務的組織，尤其是私營企業或公司，從競標到合同期滿的行為，更多的是受私人利益驅動，其目標往往是私人利潤的最大化。

一方面，受私利或者組織利益驅使，承包公共服務的組織往往會更加注重成本與收益的衡量，將商業活動中的利潤導向性帶入公共服務的提供過程中，加之外包合同往往都有一定的期限性，承包組織作為代理人，對公眾利益不負有長期責任，追逐短期（合同期及可能的合同延續時間）利潤最大化的組織往往對公共服務缺乏長遠規劃，忽視他們所提供的公共服務將產生的長期社會效益以及附加社會正效益，短視行為不可避免。另一方面，從我國現實的發展狀況來看，地區之間、城鄉之間差距不斷擴大，很難保證承包組織不會為了節約成本、增加利潤而將嫌貧愛富思想滲透到公共服務當中，以致出現不同地區、城鄉之間“區別待遇”的情況，這不僅會進一步拉大地區、城鄉之間的差距，更為嚴重的是，它將損害公共服務的平等精神，造成一些負面影響。

（三）市場性缺陷。

對于政府部門而言，選擇合適的承包組織有利于降低成本、提高效率、改善公共服務質量；對于參與競標的承包組織而言，合理的服務外包門檻設置、全面的信息發布、公平公開的市場競爭有利于準確定位市場需求、提高競標成功率。成熟的市場機制、充足的承包組織是公共服務外包的重要基礎。然而，實踐中，我國重慶、云南等西部地區比天津、深圳等東部地區，公共服務外包的應用領域更為廣泛。

西部地區經濟相對落后，市場發展不成熟，與東部沿海等發達地區相比，市場機制也不健全。在這樣較為脆弱的市場環境下，西部地區部分城市在配套設施建設上投入大量的人力、物力、財力，招標時盲目設置高標準的承包門檻，追求規模大、發展成熟的承包企業或者組織，導致大批小公司、小企業被排除在競標范圍之外。這不僅浪費了公共資源，不利于節約成本，而且容易使市場長期為一小部分承包組織所把持，形成壟斷，降低承包組織提高公共服務水平的激勵。然而，唐納德·凱特爾曾做過一項調查發現：促進競爭并不容易，尤其是在小的轄區，需要持續不斷的努力 。壟斷一旦形成，將對市場造成極大損害，且要重新恢復自由競爭困難重重。

（四）操作性缺陷。

從外包合同的性質上講，政府與承包商或其他社會組織簽訂的外包合同具有雙重屬性，它既是一種經濟行為，具備經濟性質；同時，又由于其直接關系到服務對象——公眾的切身利益，是政府部門的一種政治行為，也具有政治性質。合同是承包商提供公共服務的重要依據，但是，在合同條款的設計環節，承包商或其他社會組織往往出于經濟利益或其他組織私利的考慮，規避一些重要問題，甚至在自身利益最大化、追逐不正當利益的驅動下，故意模糊合同條款，致使外包期間公眾享受到的服務大打折扣，嚴重損害公共利益。

二、改善地方政府公共服務外包的對策建議

（一）健全相關法律制度體系。

相較我國的初級發展階段，歐美國家公共服務外包制度體系已經比較完善，其中有很多值得我們借鑒和學習的地方。譬如，在機構設置上，瑞典最有影響的機構是國家公共采購委員會，它承擔著監督公共采購法實施情況的責任。它們出版了解釋法律的指導文件，就實施情況寫出報告，以及通過電話提供咨詢。在瑞典，有很多法律案件與投標人投訴非法的投標程序有關。美國立法機構已經規定了政府保險計劃下對申請人的資格審查不能外包給私營部門。美國的一些州試圖將審查待遇資格的習能外包出去，立法機構認為這是政府的一個重要職能，是絕不允許外包的 。

結合我國現有的法律制度，在法律的制定上，一是要充實《政府采購法》和《合同法》中與政府公共服務外包密切相關的條款或者章節，使各地方政府的公共服務外包有章可循；二是各地方政府要根據地方具體情況，逐步研究制定本地方政府公共服務外包的適用范圍、外包方式、程序等具體的規章制度，促進各領域公共服務外包規范化運作。

（二）推動合同設計科學化。

合同不僅對合同雙方都具有約束作用，而且當雙方發生糾紛時，合同書是解決糾紛的重要依據，合同一方違約的責任追究，也需要合同書作為關鍵追責證據。因此，嚴謹、科學的合同設計對于外包項目的成功具有至關重要的作用。

專業化、技術性要求較高的公共服務外包項目的合同設計，既需要合同管理人員具備一定的政策知識、談判協商能力和項目評估能力，也需要具備較高水平的專業技術能力，但是，政府部門往往由于缺乏這樣的專業合同管理人員，而在合同設計與審查中處于相對劣勢。針對這種情況，政府部門可以引入第三方機構，聘請有資質的專業機構或者該技術領域的專家，按照專業科學方法參與合同設計與審查，確保合同設計的科學、合理。

（三）促進非營利組織發展。

市場性缺陷的彌補，不僅要求政府部門設置合理的承包門檻，還要不斷培育更多的市場主體，促進非營利組織的發展，提高市場成熟度。從各市場主體的性質上講，與盈利組織相比，非營利組織更加適合承包公共服務，其公益性宗旨往往能成為積極提高公共服務水平的有效激勵。美國一半以上的公共服務都是由非營利組織負責提供的。但是，目前我國非政府組織不僅數量少，涉及領域狹窄，而且其組織、管理和活動能力與西方發達國家的非政府組織相比差距明顯。要想培育公共服務市場，當前最為重要的是要推進行政管理體制改革，放低非政府組織的準入門檻，簡化非政府組織審批程序，取消行業壟斷性準入制約。政府要制定相關支持非政府組織發展的政策，引導非政府組織健康發展。同時，要與非政府組織之間建立健全溝通機制，充分聽取和吸收非政府組織的意見，主動邀請非政府組織參與部分公共事務，充分發揮非政府組織的公共服務“承載器”作用 。

（四）強化政府監管。

政府部門公共服務外包“移交的是服務項目的提供，而不是服務責任” ，有效的政府監管是承包公共服務的組織為公眾提供優質服務的重要保障。政府部門不能抱著“甩包袱”的態度對待外包給其他社會組織的公共服務，而是應該加強責任意識，對承包公共服務的組織實行階段性任務控制，并在履約一定時期內，對服務水平、服務質量等各方面內容進行綜合績效評估，評估的過程中，不僅要參考承包組織的項目服務報告，還要重視公眾滿意度調查與研究，以服務對象的評價作為重要考核標準。此外，還可以引入第三方評價機制，聘請專業機構通過問卷調查、服務對象訪談等專業技術手段，分析合同期的公共服務水平。對于承包組織的違約行為，要通過法律途徑，盡力追回其不正當收入，追究其民事責任，維護公眾的合法權益。□

（作者：中國政法大學行政管理專業2011級碩士研究生，研究方向：政府改革）

注釋：

楊樺、劉權：《政府公共服務外包：價值、風險及其法律規制》，載《學術研究》2011年第4期.

參見楊欣：《論政府職能合同外包中的公法約束》，載《法學論壇》2007年第5期.

參見楊樺、劉權：《政府公共服務外包：價值、風險及其法律規制》，載《學術研究》2011年第4期.

[美]唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第26頁.

楊丹：《美國社會保障的公共服務外包——訪美國社會保障署前署長朱安·巴納哈特》，載《中國社會科學報》2010年7月1日第C04版.

鮑芳修：《公共服務外包中政府成本控制的可能性及其條件》，載《領導科學》2012年第5期.

[美] 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府———企業家精神如何改革著公營部門》，周敦仁等譯， 上海譯文出版社1996年版，第32頁.

參考文獻：

[1]詹國彬：《公共服務合同外包的理論邏輯與風險控制》，載《經濟社會體制比較》2011年第5期.

[2]John D.Donahue，The Privatization Decision：Public Ends，Private Means（New York： Basic Books，1989），pp. 131.

[3]凱琳·布萊恩特思，卡斯特·格雷夫：《國家行政學院學報》2004年第2期，孫曉莉摘譯，原文發表于《國際公共管理評論》2002年第1期.